近一個(gè)月內(nèi)國務(wù)院常務(wù)會議兩次列入議題、各級政府部門爭相出臺扶持政策、一年累計(jì)項(xiàng)目規(guī)模超萬億元……在很多人眼中還是新鮮概念的ＰＰＰ，如今正成為政府和社會資本共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資模式。種種跡象表明，新型城鎮(zhèn)化背景下的中國正進(jìn)入一個(gè)以ＰＰＰ為標(biāo)志的新的政府與社會資本合作的時(shí)代。那么，在這一合作中，政府將開啟一場怎樣的民資盛宴？
政府與民資共舞，分享每年上萬億元ＰＰＰ盛宴
如果說新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將為中國開啟一場幾十萬億元的投資盛宴，時(shí)下各地正在推進(jìn)的ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ－Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ公私合作伙伴關(guān)系）模式無疑是其中最引人注目的亮點(diǎn)。
５月１２日，河北省舉行ＰＰＰ項(xiàng)目推介會，推出首批３２個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，涉及城市軌道交通、機(jī)場、垃圾和污水處理等領(lǐng)域，估算投資總額達(dá)１３３０億元。
之前，重慶市也宣布今年繼續(xù)推進(jìn)１３個(gè)ＰＰＰ項(xiàng)目，涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設(shè)施、港口物流、土地整治等六大領(lǐng)域，累計(jì)投資將達(dá)１３００億元。
事實(shí)上，自去年底財(cái)政部推出全國３０個(gè)示范項(xiàng)目以來，江蘇、安徽、湖南等諸多省份都已推出當(dāng)?shù)氐模校校许?xiàng)目，盡管尚無全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但財(cái)政部估算，目前已公開的ＰＰＰ項(xiàng)目總投資約２萬億元。
那么，在這一合作中，各級政府及部門將開啟一場怎樣的民資盛宴？
“ＰＰＰ項(xiàng)目的市場規(guī)模很難估計(jì)，但今后每年市場都會在１萬億元以上，可能達(dá)到數(shù)萬億元。”北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥告訴記者，未來政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都會逐步全面向民資放開，ＰＰＰ模式的市場規(guī)模將會很大。
將有哪些領(lǐng)域會對民資開放？財(cái)政部ＰＰＰ工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平說，從財(cái)政部推出的示范項(xiàng)目看，主要集中在涉及城市軌道交通、收費(fèi)公路、流域綜合治理、保障性住房、供水供暖供氣、垃圾污水處理、醫(yī)療養(yǎng)老設(shè)施等眾多領(lǐng)域。
民資持“尚方寶劍”進(jìn)入壟斷領(lǐng)域，回報(bào)機(jī)制或保“蛋糕”好吃
在業(yè)內(nèi)人士看來，ＰＰＰ不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)的將是政府、企業(yè)、社會的共贏。
共贏，意味著政府為社會提供高效公共服務(wù)的同時(shí)，民營投資者能從中獲得更廣闊的投資和盈利空間。
以ＰＰＰ模式進(jìn)入黑龍江省佳木斯市供熱領(lǐng)域的法國達(dá)爾凱供熱公司近幾年連續(xù)盈利，總經(jīng)理杜鵬告訴記者，主要是企業(yè)獲得了政府出讓的期限達(dá)２５年的“城市供熱經(jīng)營許可證”，供熱面積覆蓋半個(gè)城市，供熱費(fèi)是企業(yè)收入的穩(wěn)定保障。
４月２１日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。這一管理辦法意味著，特許經(jīng)營的“尚方寶劍”成為民資進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的重要制度保障。
財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔說，ＰＰＰ蛋糕是否好吃，關(guān)鍵要看項(xiàng)目。項(xiàng)目現(xiàn)金流要充分、價(jià)格機(jī)制足夠靈活，或通過財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、基金支持以及資源補(bǔ)償，確保項(xiàng)目有足夠的回報(bào)，這樣社會資本才愿意參與。
而從已經(jīng)明確的ＰＰＰ項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制看，ＰＰＰ運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營（Ｑ＆Ｍ）、管理合同（ＭＣ）、建設(shè)－運(yùn)營—移交（ＢＯＴ）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（ＢＯＯ）、轉(zhuǎn)讓－運(yùn)營－移交（ＴＯＴ）、改建—運(yùn)營—移交（ＲＯＴ）等多種形式。
ＰＰＰ絕不是“甩包袱”，細(xì)化制度確保民資合理“賺錢”
ＰＰＰ模式意在政府和民營資本之間建立一種長期合作關(guān)系，民營資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。
但從各地推進(jìn)ＰＰＰ的實(shí)踐看，仍面臨不少挑戰(zhàn)，一些地方出現(xiàn)項(xiàng)目落地難、叫好不叫座的情況。
業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前ＰＰＰ項(xiàng)目運(yùn)行最大的難題就是各有想法。地方政府及部門多將其視為投融資渠道；社會資本則想盡快回收資本、技術(shù)，有的甚至希望從中獲取暴利。而“政府能否按合同依法辦事是民資最大的顧慮。”金永祥說。
對于城鎮(zhèn)化建設(shè)中很難盈利的公益性項(xiàng)目，金永祥說，政府不能將其視為“包袱”甩出去，實(shí)際上從各地實(shí)踐看，不乏民營資本從ＰＰＰ項(xiàng)目中盈利的，關(guān)鍵在于政府要轉(zhuǎn)變觀念，要設(shè)計(jì)好項(xiàng)目的現(xiàn)金流，通過政府購買服務(wù)以及可行性缺口補(bǔ)助等方式確保民資得到回報(bào)。
而對于民營投資者，孫潔認(rèn)為要有正確的盈利觀。“ＰＰＰ項(xiàng)目應(yīng)該確保盈利，但不能暴利。”他建議，目前ＰＰＰ涉及政府出資購買服務(wù)部分已經(jīng)納入預(yù)算，但通過居民出資購買服務(wù)的部分還沒納入預(yù)算，未來應(yīng)出配套文件，以便解決投資者有回報(bào)但不能有暴利的問題。
能不能讓ＰＰＰ項(xiàng)目成為政府、企業(yè)、社會三方都喜歡吃的“蛋糕”，關(guān)鍵在于完善并細(xì)化制度建設(shè)。
史耀斌介紹，目前財(cái)政部正在研究將政府合同支付責(zé)任納入到政府的預(yù)算管理和中期財(cái)政規(guī)劃，這將解決社會資本擔(dān)心政府支付責(zé)任落實(shí)不到位的問題。此外，還將制定相關(guān)文件、指引、指南來增強(qiáng)社會資本信心，今后項(xiàng)目從推介到簽約、到落地時(shí)間將會大大縮短。（記者韓潔、申鋮）