全方位推進行政體制改革

　　按照“點”“線”“面”“體”的思路科學部署行政體制改革，持續深化改革，繼續轉變政府職能，為新常態下中國經濟社會持續健康發展提供新引擎、新支撐

　　新一屆政府將職能轉變作為深化行政體制改革的核心，將深化行政審批制度改革作為轉變政府職能的突破口，將激發經濟與社會活力作為深化行政審批制度改革的最終落腳點。

　　當前，行政審批制度改革已經不僅從“點”向“線”拓展，而且正在從“線”向“面”縱深，向“體”延展，逐步涵蓋改革的全部要素，實現與關聯改革的協調推進和對“五位一體”總體布局的支撐保障，以放大簡政放權、職能轉變的整體效能，開啟改革新篇章。

　　向“點”要深度，向“點”要質量

　　取消下放行政審批事項，是深化行政體制改革的突破口、切入點，是繼續簡政放權、轉變政府職能、釋放改革紅利的先手棋，是優化政府部門職責體系的關鍵之舉。取消下放行政審批事項，既是起點，又是重點。從這一點入手，可謂切中時弊、有的放矢。

　　總體來看，這項改革已經取得顯著成效，取消下放行政審批事項數量進度遠超預期。2013年新一屆政府實際接手1526項行政審批事項，總理莊重承諾：至少要取消下放其中的三分之一。目前，取消下放的行政審批等事項已超過800項。2015年5月，“非行政許可審批”這個概念也成為了歷史。

　　每一批取消和下放的行政審批事項中，都有“含金量”較高的項目。根據調研，社會判斷取消下放行政審批事項“含金量”高低有五個標準：一是，社會受益群體數量多少，利益份額大小。二是，社會關注度高低。三是，取消下放的行政審批事項業務量多少。四是，取消下放的行政審批項目資金量多少。五是，激發企業市場活力的效果大小、快慢。

　　當前，取消下放行政審批事項的實際成效與社會期望還有一定距離，突出表現在四個方面：其一，效應逐級遞減，國務院取消下放的行政審批事項與區縣的實際工作交集太小。其二，有的事項業務量非常少，比如，已取消的“非營利性科研機構認定”和“國家級示范生產力促進中心認定”，近五年內申請辦理量為零。其三，有的事項并非部門核心，比如，某部門目前取消下放的主要是水運項目而非公路交通建設項目的審批事項。其四，96項非行政許可審批項目演變成待繼續深化改革與進一步規范的其他權力。換言之，這96項并沒有取消，目前換了個形式存在，對之還有繼續取消的空間，值得全社會持續關注。

　　現階段，國務院取消下放行政審批事項的工作絕不能松勁，要繼續向“點”要深度，重在向“點”要質量。一場90分鐘的足球賽，決定輸贏的進球可能出現在最后一分鐘，甚至加時賽中。取消下放行政審批事項要咬定關鍵領域不放松，分領域清理，全過程跟進，彰顯超強的改革耐性，抓出全社會為之一振的“含金量”。

　　“線”：遵循改革的內在邏輯主線

　　行政審批制度改革有著科學內涵和自身邊界，不能無限縮小或任意放大。應遵循這條改革實踐的內在邏輯主線，向“線”要長度，增加取消下放行政審批事項的“附加值”。

　　除了取消下放行政審批事項這個起點，行政審批制度改革的內在邏輯鏈條上至少包含五個重要環節：一是，科學配置行政審批權。目標是建立統一的行政審批服務平臺，實現“一個窗口對外”。二是，實現行政審批標準化。這是面向全社會提供無差別高品質行政審批服務的前提條件。三是，優化行政審批流程。目的是減少行政相對人就審批事項與政府發生關聯的接觸點，改進審批效率，提升公眾滿意度。四是，實現網上審批。五是，加強事中事后監管。

　　攻其一點，不計其余，難以解決審批難的問題。當前，各層級政府在科學配置行政審批權、優化審批流程方面力度程度差異較大，多部門并聯審批還存在法律法規方面的障礙，一些部門對事前審批依然迷戀，對事中事后監管依然迷茫。同時，網上審批仍受制于部門間信息壁壘，行政審批行為標準化也只處于規范化階段。

　　下一步，不能只是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，應釜底抽薪、統籌設計，在深化改革的實踐中涵蓋行政審批制度改革的所有基本要素。

　　首先，已到了自上而下推動全國行政審批制度改革的關鍵時點。在經過多年積累、地方經驗足夠豐富的基礎上，中央層面應構建一個系統可操作的全國行政審批制度改革推進機制。同時開始推進“運用大數據建設開放政府行動計劃”，否則政府一級的行政審批行為標準化、優化審批流程、網上審批、協同監管、有效監督等均無從談起。

　　其次，打通部門權力清單與部門責任清單，將責任落實到領導。機關內部實行審批監管分離，審批權相對集中行使，機關將主要精力放在統籌謀劃、政策制定、加強事中事后監管上。同時全面推進政務公開，依靠大數據建設開放政府。

　　“面”：均衡推進關聯改革

　　根據《國務院機構改革和職能轉變方案》的部署，與行政審批制度改革直接相關的改革有兩項：減少和下放投資審批事項，減少和下放生產經營活動審批事項；與之密切相關的改革有五項：減少資質資格許可和認定項目，減少收費，改革工商登記制度，改革社會組織管理制度和加強基礎性制度建設。

　　這七項改革關系密切，但五項關聯改革進展明顯落后于取消下放行政審批事項的改革。

　　其一，加快清理減少資質資格許可和認定項目步伐，公布資質資格清單，清單之外一律限期取消。同時在資質資格清單框架內繼續減少資質資格認定。

　　其二，加快工商登記前置審批改為后置審批步伐。工商登記前置審批設定屬于中央事權，只能根據法律、行政法規或國務院決定設定。目前清理出的219個工商登記前置審批項目中，98項由部門自行設定。應繼續大幅減少投資項目前置審批，將沒有法定根據的前置審批項目原則上一律改為后置審批或取消。

　　其三，按照定量目標減少行政事業性收費。新一屆政府按照數量指標取消下放行政審批事項，實踐證明是行之有效的?？山梃b這種有益經驗，對400余項收費項目、收費數量，定數量指標取消。

　　其四，改革社會組織管理制度。關鍵是在“脫鉤”基礎上清理規范中介服務，清理規范與行政機關關系密切的社會組織(中介組織)，避免“黑中介”蠶食行政審批制度改革成果。

　　其五，推進社會信用體系建設，建立全國統一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，依法保護企業和個人信息安全。這也是加強基礎性制度建設的當務之急。

　　“體”：支撐保障五項建設

　　行政審批制度改革不是深化行政體制改革的全部。黨的十八屆三中全會決定雖然沒有將行政體制改革與經濟、政治、文化、社會、生態文明體制改革并列，但對這項改革的部署始終滲透于“五位一體”總體布局的改革部署中。

　　深化行政體制改革與深化經濟體制改革水乳交融。作為全面深化改革的重點，經濟體制改革的實現力度，很大程度上取決于行政體制改革的深度；市場在資源配置中能否起決定性作用，也在很大程度上取決于政府作用的限度。簡言之，經濟體制的轉型在很大程度上取決于行政體制的轉型。

　　堅持和完善基本經濟制度，積極發展混合所有制經濟相適應，要求完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。加快完善現代市場體系，要求加快轉變政府職能，健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構。深化財稅體制改革，要求建立事權和支出責任相適應的制度。健全城鄉發展一體化體制機制，要求改革維護城鄉二元結構的相關行政體制。構建開放型經濟新體制，要求改革涉外投資審批體制，以開放促改革。

　　深化行政體制改革是深化政治體制改革的重要組成部分。合法性與分權制衡是現代政治的核心議題。改革開放以來的歷次行政體制改革，不僅構成政治體制改革的重要內容，而且承擔著部分“吸納”政治體制改革內容的使命。致力于實現行政權力運行的規范有序、公開透明，擴大人民監督，是“吸納”的重要方式。

　　深化行政執法體制改革與深化司法體制改革，是推進法治中國建設的兩大支柱，要求推進綜合執法，維護司法公正。讓權力在陽光下運行，是強化權力運行制約和監督體系的基礎性工作，要求推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。

　　深化行政體制改革為深化文化體制改革保駕護航。文化體制改革要實現雙重使命，一是建設社會主義核心價值體系，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎；二是激發全民族文化創造活力，建設社會主義文化強國。

　　政府只有實現由辦文化到管文化的轉變，才能更好地完善文化管理體制；只有實現由辦市場到管市場的轉變，才能建立健全現代文化市場體系。只有將前兩項工作做好了，政府才能將自己解放出來，更好地構建現代公共文化服務體系，提高文化開放水平。

　　深化行政體制改革與深化社會體制改革一路同行。社會體制改革應著力解決兩大矛盾，一是解決經濟發展與社會發展“一條腿長一條腿短”的矛盾；二是解決“維穩”與“維權”之間的矛盾。既要維穩，保證社會和諧有序；又要維權，維護公民合法權益，使社會發展充滿活力。

　　行政體制改革應為推進社會事業改革掃清障礙，統籌推進教育發展，促進就業創業，實行收入分配、社會保障、醫藥衛生體制改革，保障廣大人民的生存發展權利和人格尊嚴，為創新社會治理體制開辟道路，真正使社會治理轉變到“以維權促維穩”的法治軌道上來。

　　深化行政體制改革為深化生態文明體制改革提供支撐。生態文明體制改革對深化行政體制改革提出了四項新要求：一是，健全國有自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職能。二是，健全自然資源監管體制，統一行使所有國土空間開發用途管制職責。三是，建立國家公園體制，對碎片化的自然保護地進行整合調整。四是，改革生態環境保護管理體制，為生態環境保護奠定更加堅實的制度基礎。(文/宋世明 國家行政學院公共管理教研部教授、博士生導師)