如果說1994年分稅制改革之前，我國財政由于中央財政吃緊而面臨巨大危機，那么今天我國財政則因為地方財政收支困局而面臨不小的挑戰。
房地產相關稅收和土地出讓收入是地方財政收入的主要貢獻者。然而，2015年房屋新開工面積、房屋竣工面積、房地產開發企業土地購置面積、土地成交價款這四個指標歷史上首次同時負增長。房地產市場頹勢難改，地方財政首當其沖。
多個市縣稅收負增長，占地方財力大頭的土地出讓收入陡降，多地淪為“吃飯財政”，個別市縣甚至出現工資欠發現象。這一切都表明地方財政遭到致命打擊，迫切需要通過改革央地財政關系解除時弊。
“房蓋好了，卻沒人買”
“您現在看到的已經是現房了，您交錢三天后就能拿到房。”正在給客戶講解的李明是中部省份地級市的一名房地產銷售人員，這是他這個月的第五個客戶。“現在市場和天氣一樣，沒有一絲暖意。很多同事都離職去了省會，那兒市場相對好些。”
“現在開發商也很痛苦。房蓋好了，卻沒有人買，就算賣了，利潤也沒多少了。”李明指著眼前的一棟高層住宅說，現在開發商窮得連包門窗的錢都沒了。“為了節省成本，現在我們這都是賣了哪套，才給哪套包門窗。”
李明所描述的是他所在的三四線小城市的普遍現象，也是今年房地產市場疲軟的一個縮影。
2015年前三季度國家頻頻推出房地產托底政策，市場需求持續釋放，一二線城市樓市明顯回暖。但這些政策并未能使三四線城市的房地產市場走出低谷。在此背景下，房企業績頗受沖擊。
當地一位房企負責人直言，現在對于拿地投資，他們的底線是有利潤，但現實往往是無錢可賺，所以下一步投資也就停滯下來。
國家統計局數據顯示，今年1至9月，房屋新開工面積同比下降12.6%，房屋竣工面積同比下降9.8%，房地產開發企業土地購置面積同比下降33.8%，土地成交價款同比下降27.5%。
住建部政策研究中心主任秦虹表示，作為房地產市場前端的四個典型指標同時出現負增長，這是歷史上從來沒有過的。而出現這種現狀的主要原因便是樓市庫存高企。
全國工商聯房地產商會執行會長任志強對《經濟參考報》記者表示，在經濟下行和房地產市場下行的背景下，房企投資短時間難以回暖。他指出，雖然今年銷售額可能再達歷史最高水平，同時央行寬松政策使得房企發債利率大幅下降，但是大多數房企融資標的是借新還舊，而不是用于投資，這也意味著收入并沒有轉化為有效的流動資金。
雖然政策一再松綁，但2015年的房地產市場仍僅維持低速成交的狀態，三四線城市的成交情況更是低迷。另外，需求不振，投資預期下降，也造成了不少三四線城市地價的負增長。
以湖北為例，湖北省國土廳數據顯示，2014年部分地市地價出現負增長，其中，黃岡綜合地價下降2.13%、住宅和工業地價下降3.01%，仙桃住宅地價下降0.30%。
“掛牌了5塊地，只賣出1塊”
房地產的頹勢必然會蔓延到地方財政。土地出讓金是我國地方財政的重要支柱，而這跟支柱在不景氣的房地產市場的沖擊下似乎搖搖欲墜。
公開數據顯示，2013年全國土地出讓收入4.2萬億元，相當于同期地方財政收入的35.5%。土地使用權出讓收入占2014年地方政府收入的近四分之一，是地方基礎設施投資重要的資金來源。
《經濟參考報》記者采訪獲悉，某中部省份三線城市的土地出讓收入最高時占到總收入的60%以上。有關負責人表示，近兩年隨著樓市的下挫，地方也在積極轉型。但新產業的發展不能一蹴而就，現階段土地出讓金占比仍高達50%。
近兩年來，土地收入銳減給地方財政帶來致命打擊。
數據顯示，2015年前11個月，地方政府的土地使用權出讓收入同比減少逾1萬億元，降幅接近30%。而2014年全年國有土地出讓收入同比增長3.1%，2013年更是同比大幅增長45%。在已發布可比土地銷售數據的23個省份中，只有3個省份2014年的土地使用權出讓收入增幅高于2013年。11個省份同比下滑，其余9個省份增長放緩。
基層賣地難的例子一抓一大把。
“我們鎮本來想用賣幾塊地的錢來搞新農村建設，結果掛牌了5塊地最后只賣出1塊，還是把起拍價降了后才賣出去的，剩下四塊都沒人買啊。”河北省一個鎮的黨委書記給《經濟參考報》記者大倒苦水。
另以湖北省黃石市為例，2014年全年黃石市本級成交土地面積99.05公頃，較2013年下降了47%。本年度黃石市本級成交16宗，比上年度減少22宗。
記者從財政部財科所對地方財政經濟運行的調研報告中得知，2015年上半年，廣西靈川縣土地出讓收入僅1.81億元，同比下降近63%。而在2014年，該縣土地出讓收入還有14.67億元，同比增長2.36%。
西南某省一位地級市的“老財政”說：“我們城市前幾年差不多一年有十來個億的土地出讓收入，今年只有一個億。”他說，房地產市場不好的時候，工業用地更不值錢，這可能導致工業用地出讓收入甚至低于征地拆遷的成本。
“比方說一畝地成本二十來萬，賣出去的價格也就十幾萬。”該人士稱，“低于成本也得賣，因為一個地方不發展工業就沒有稅源，死得更快！發展工業的話，過兩三年有稅收了財政會好一點。”
事實上，樓市低迷給地方財政帶來的壓力不僅體現在土地出讓收入的下滑，還體現在房地產相關稅收的驟降。穆迪投資者服務有限公司副總裁諸蜀寧稱：“房地產市場疲弱令地方政府從房地產業獲得的稅收減少。該行業的稅收收入占2014年地方政府稅收總收入的40%。”
房地產業頹勢難改、去庫存化緩慢也是東北三省稅收收入急劇下滑的重要因素。財政部財科所調研報告稱，今年1-7月份，遼寧四項涉土稅收合計減收307.5億元，占稅收減收額的73.4%，同比下降51.4%，相應拉低稅收收入增幅19.6個百分點，成為遼寧省財政收入急劇下滑的重要因素。大連市上半年房地產業和建筑業稅收分別下降42.8%和50.3%，占稅收減收總額的59.2%。
湖北省的情況也不樂觀。房地產稅收貢獻度由上年的22%下降至今年的6%，與房地產相關的土地類稅收僅增長1%，增幅比上半年回落1.2個百分點。全省有6個市州土地類稅收仍然負增長，這直接導致部分市州稅收負增長，例如潛江市下降8.8%，主要是耕地占用稅和契稅減收6100萬元；黃石市下降4.3%，主要是耕地占用稅、契稅、土地增值稅減收3億元。
“不剪羊毛了，改直接殺羊”
“如果說的不好聽，應該叫作全線崩潰。”前述西南某地級市的“老財政”談及財政壓力時的措辭令《經濟參考報》記者始料未及。
他透露，很多地方土地收儲需要先向銀行貸款，之后靠未來土地價格的上升歸還貸款。“今年我們土地出讓金大約1億，貸款要還6億。地價上不去，土地拍不出，出讓金沒了，還款的來源就斷了，地方政府財政可能會出現危機。”他補充道，“還好國家允許用置換債券來歸還債務，很及時，可以把危機往后延。”
上述西南某地級市絕非孤例，陷入財政困局的省級以下政府不在少數。
例如，湖北三四線城市住房庫存消化壓力偏大，導致地方財政收入增幅放緩。全省103個縣市區中，超過一半稅收低增長或負增長。其中超過六分之一縣市負增長，35個地方增幅低于10%。山西2014年約有一半縣級政府財政負增長，2015年這一數字上漲到72%。2015年上半年，已經有兩縣出現欠發工資的現象。
東北三省當前雖未出現大面積拖欠工資問題，但形勢不容樂觀。以遼寧省某縣為例，該縣2015年上半年僅完成財政收入4.2億元，而該縣2014年底債務為46億元，今年到期應償還債務27億元。若長此以往，個別縣、鄉拖欠工資問題恐難以避免。
一位北方某市的財政人士說起當地財政狀況也是愁云密布。“這幾年對社保和基建的投入逐年壓縮。我們底子薄，現在是典型的吃飯財政，甚至很多基本支出都沒辦法兌現。” 他說，“我們搞建設只能通過舉債，每年償還債務30至50億元，這兩年到了償還高峰期，感覺要喘不過氣了。只能通過置換債緩解問題。”
在財政收入不足的情況下，組織稅收收入遇到了前所未有的困難。一位地稅局局長表示稅務很難辦。“不剪羊毛了，改直接殺羊了。現在的有些做法有些竭澤而漁了，稅務部門也很為難。”他說。
“吃飯都困難，發展經濟沒有余力”
“現在‘吃飯’都開始困難了，要想發展經濟更沒有余力，如果這么下去，會越來越困難。”一位基層財政人士坦言。基層政府財力薄弱、基層債務風險較高的局面固然是因為受到房地產市場的拖累，然而其根本原因在于中央和地方財政關系未理順。
專家建議，要解決問題首先需要從房地產入手。一方面，建立健全房地產市場信息系統和預警預報體系，防止房地產斷崖式下跌。另一方面，地方財政不能過分依賴房地產，需要培養新的支柱產業，涵養稅源。
而要使基層財政從根子上走出困局，還需要深入推進央地財政關系改革。中國社科院財經戰略研究院研究員高培勇表示：“如果要解決地方財政存在的問題，還不能就問題說問題，還得回到改革上來。如果照現在財政體制改革的路子走下去，本來作為基礎和支柱、應當對全面深化改革起牛鼻子效應的財稅體制改革有可能退化為拖后腿效應。”
財政部財科所所長劉尚希表示，全國85%的支出是地方化的，而市、縣、鄉大概占了70%。我國治理決策在上面，執行在下面，政府的事權重心是下移的。這樣一種治理結構給基層財政造成的壓力非常大。如果現在地方的支出比重再進一步擴大，從治理的效率和治理的風險兩方面來看，可能都存在問題。
“在經濟、財政遇到困難的時候，上級政府的日子往往好過，越往下日子越不好過。權利和責任不匹配，底下權力小責任大，上面權力大責任小，這樣可能導致財政嚴重的失衡。所以，必須建立轄區責任，強調每一級政府的權力和責任必須是匹配的，不能錯位，下一步的改革要特別強化這一點。”劉尚希稱。
不少專家建議，應結合稅制改革，進一步理順各級政府間收入劃分。結合“營改增”，適當提高地方增值稅分享比例。此外，可考慮將資源稅、環境稅以及未來的房地產稅作為縣級財政的重要收入來源。
(本版稿件除署名外，均由記者趙婧、梁倩、徐海波、魏飆采寫)