國資管理體制改革作為本輪國資國企改革的核心，終于有了專門的指導意見。11月4日，國務院正式發布《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號），這是繼國企改革頂層方案之后亮相的第二份配套文件，對社會關注的多個熱點問題均有明確意見。“國資監管體制的改革和職能轉變，將對資本市場產生深遠影響。”接受記者采訪的國資改革專家表示。
該《意見》分為五章十八條，包括總體要求、推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、提高國有資本配置和運營效率、協同推進相關配套改革等部分。其中，可重點關注的提法有：改進對監管企業主業界定和投資并購的管理方式；加大國有產權進場交易力度；推進國有資本優化重組；改組組建國有資本投資、運營公司，主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立；開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作等。
⊙記者王雪青○編輯孫放
投資、運營公司將多層次擴圍
《意見》提出：改組組建國有資本投資、運營公司。主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現保值增值；或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立，以服務國家戰略、提升產業競爭力為主要目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、產業培育和資本整合等，推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構。
這是繼頂層方案提出“改組組建國有資本投資、運營公司”的大方向后，首次明確具體路徑。其中，對于“在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”是否也將設立投資、運營公司的疑問。資深國資國企改革專家張喜亮研究員對上證報記者表示：“軍工、航空航天、礦產資源等都屬于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業，但是，《意見》并非是特指相關企業集團都要組建國有資本投資、運營公司，而是由國資監管機構改組、組建的國有資本投資、運營公司按照市場規律進行相應操作。”
《意見》還提出：開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。中央層面開展由國務院直接授權國有資本投資、運營公司試點等工作。地方政府可以根據實際情況，選擇開展直接授權國有資本投資、運營公司試點工作。
張喜亮認為：“對投資、運營公司進行多層次擴圍的大方向應當是，根據企業功能定位和現行管理歸屬，成立多個國有資本投資、運營公司，再逐步實現對國有投資、運營公司統一監管，從長遠看，可能會出現一個‘大國資委’。”據介紹，目前國資委監管的央企只是很小一部分，此外還有財政部監管的中信、中金等金融和實業單位，而煙草、鹽業、鐵路等又都是國務院直屬的獨立系統，總體來說，各部委黨政機關管理的國有企業總量在8000家左右。“對于這些企業，將開展授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責試點工作，逐步實現政企分開、政資分開，發揮國有資產監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有資產出資人監管全覆蓋。”
目前，地方上的國資監管體制改革已經率先啟動，例如上海、廣州、遼寧、合肥、重慶等十余個省市均明確今年將推進組建“國有資本投資、運營公司”，不少已有股權劃轉甚至資產注入等實質性動作。而央企層面，去年7月國資委發布的“四項改革”試點中，國家開發投資公司、中糧集團被確定為改組國有資本投資公司的試點單位，據悉，今年上半年兩家公司的改革試點方案也已完成，目前正積極部署和推動改革方案落地。
推進國有資本優化重組
除了組建國有資本投資、運營公司外，推進國有資本優化重組也是一大重點。《意見》明確：推進國有資本優化重組。加快推動國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業，加快淘汰落后產能和化解過剩產能，處置低效無效資產。推動國有企業加快技術創新、管理創新和商業模式創新。推進國有資本控股經營的自然壟斷行業改革，根據不同行業特點放開競爭性業務，實現國有資本和社會資本更好融合。
中國企業研究院首席研究員李錦對上證報記者表示：“清退、重組與創造‘三個一批’，將是投資、運營公司的核心工作，將貫穿‘十三五’全過程，且不斷有重頭戲出現。”
而在優化國資布局的過程中，《意見》要求“改進對監管企業主業界定和投資并購的管理方式”。張喜亮告訴記者：“以前主要是國資監管機構帶強烈行政性地對企業關停并轉，改革國有資產監管方式，可以更多地發揮投資、運營公司的作用，按照市場規律通過資本運作的市場手段實現投資并購。”
同時，為了強化國有產權流轉環節監管，《意見》提出要“加大國有產權進場交易力度”。“資本市場交易必然將是一種重要形式，當然產權交易也還有其他形式。”張喜亮稱。
此外，對于自然壟斷行業改革，《意見》明確要推進自然壟斷行業改革，實行網運分開、特許經營。“這意味著石油天然氣、電網、通信等自然壟斷行業的網運分開將取得實質進展。”有券商分析師表示。
不過，在專家看來，《意見》出臺后還有很多問題需要在實踐中探索，例如：國資委與國資投資、運營公司的關系；財政部與國資委的關系；國有資產統一監管即全口徑具體怎么操作，方向如何；以及改革的遺留問題如何解決；政府承擔怎樣的責任等。“這些對于國資管理體制改革來說都至關重要。”張喜亮表示。