全國預付卡消費投訴年均增長超3成，近5000億元市場無監管

　　　　“訛人”的會員卡

　　河南最大的健身企業之一——鄭州維體時尚健身俱樂部有限公司，于2015年5月突然間“閉門謝客”，200多名消費者逾500萬元預付金額被圈套、權益受損。為此他們先后歷時一年多維權，近日再次向鄭州市工商、公安、商務等職能部門投訴，得到的是三個同樣答復：“不歸我管”。

　　《經濟參考報》記者親歷預付卡維權發現，上述“踢皮球”現象的背后，商務、公安、工商等部門不作為現象凸顯，暴露出預付卡準入門檻低、監管缺失等長期存在的諸多漏洞。

　　訛人的會員卡

　　近日多名鄭州市民向《經濟參考報》記者反映，鄭州大型連鎖健身企業維體健身，去年5月間突然一夜關門，超過200名消費者權益受到侵害。會員鄭先生告訴記者，維體健身里面除了有游泳、健身設施外，還包含有客房、餐飲、足浴等。開始時服務熱情周到，連鎖品牌看起來也“值得信賴”。于是，鄭先生花了1.5萬元在普羅旺世分店辦了一張會員卡。

　　“沒想到一聲通知都沒有，就突然關門。”鄭先生說，更令他氣憤的是，就在臨近關門前一周，維體的客戶經理還以優惠為由誘導他新充值3萬元。

　　多名消費者反映，在維體健身關門閉店前夕，自己曾被客戶經理誘導繼續充值。根據維體維權代表統計，目前僅該公司普羅旺世分店就有208名會員，涉及預付卡余額超過500萬元。登記信息的會員中，單張卡內余額最少的有2000元，最多的有9萬多元。此外，還有不少“年卡”“私教課”以及忘記余額的消費者未統計在內。

　　記者采訪了解，維體健身突然停業是由于原維體健身董事長胡繼建投資房產，出現資金斷鏈。2015年下半年隨著一家店名為云杉實業資本注資，原維體健身旗下多家門店悄然更名為“云杉健身”。對此，消費者反映，盡管經過改頭換面，但經營人員還是原來的面孔，店面還是原來的場地，維體會員還陸續接到了云杉健身客戶經理打來電話稱——“要想原來的卡和余額能繼續使用，要重新交一筆錢。”

　　近年來，健身行業預付卡發行已成“慣例”，規模不斷壯大。但目前由于市場準入門檻較低、監管缺失，預付卡消費成為糾紛高發區。國家工商總局數據顯示，2015年全國預付卡消費投訴達到2.93萬件，其中健身行業投訴量高達27.3%。投訴問題也主要集中在商家擅自終止服務、“關門跑路”等，有的甚至將預付卡作為非法集資、惡意欺詐等圈錢的手段。

　　“如果故意成立一個公司大肆發預付卡，然后拿消費者的錢投資到別處，投資失敗卻要消費者買單，這是比非法集資還惡劣的詐騙行為。”維體會員鄭先生說，這樣的市場風險應當引起關注。

　　艱難的維權

　　預付卡侵權現象頻繁，但維權卻阻力重重。近期維體會員邀記者到鄭州市消費者協會、公安、商務局反映情況，一起親歷維權過程。

　　在鄭州市消費者協會，維權代表向消協提供了百余名權益受害者集體按手印的委托書，以及與維體健身簽訂的合同、預付卡等。接待人員回復：“我們的權限也就是登記轉辦，有消息給你回復，能不能受理會在7個工作日內告訴你。”截至記者發稿時，時間過去一個月，仍未收到回復。

　　預付卡侵權在鄭州近年來也已呈井噴趨勢。據鄭州市12315消費者投訴舉報中心介紹，預付卡相關投訴2015年累計有2390起，同比2014年增長62%。

　　維權群眾決定向公安部門報案。“這事兒不歸我們管。”在鄭州市金水區經濟犯罪偵查大隊，接警人員杜志軍說，“維體健身正常經營了兩年，不構成詐騙罪，只能說是一種違約行為，公安機關不能立案。”此前，維體會員也曾在金水區部分轄區派出所報案，民警也均未予立案。

　　預付卡的監管責任在商務局，于是維權代表一行來到商務局。鄭州市商務局市場秩序處工作人員張小飛表示，依據商務部出臺的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》，商務部門對從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業三大類企業發行預付卡進行監管，其中健身行業、美容行業都未被列在范圍內，所以也“不歸我們管”。

　　對于維體健身實際經營業務，除了游泳健身外，還包括酒店住宿、餐飲娛樂等。商務局表示，“企業經營范圍需要在工商部門登記，如果經營項目和營業執照項目不符，則屬工商部門監管未盡到責任。”

　　如果想通過起訴法院，獲得司法救濟更是困難。維權代表席英說，“法律法規并沒有對發行預付卡的商戶所應承擔的民事賠償責任作出明確規定，民事訴訟即使可以為消費者追回本金，也難以對商戶形成威懾。”

　　在維權中被鄭州市政府各職能部門推諉一圈后，席英等群眾難掩失望。“工商部門對企業經營范圍有責任，商務部門坐視問題長期存在也不做出監管調整，在別的地區公安部門都有給預付卡侵權立案的先例……”席英說，實際上，這些部門的解釋不能掩蓋其背后的不作為。即使單個部門難監管，也可以通過聯合執法，制止市場不法行為。

　　因鄭州市維體時尚健身俱樂部“關張跑路”而損失數萬元的席英告訴記者，“以后我都不敢辦卡了，政府也不管，辦卡多沒安全感。”

　　尷尬的監管

　　國家工商總局數據顯示，“十二五”期間，全國預付卡消費投訴年均增長35.7%；2015年達到2.93萬件，投訴主要集中在美容美發、健身等行業，投訴量分別占33.9%、27.3%。上海市12315平臺數據顯示，2014年預付卡消費投訴占到了全年投訴量的一半。

　　投訴問題也主要集中在商家擅自終止服務、“關門跑路”等，有的甚至將預付卡作為非法集資、惡意欺詐等圈錢的手段。

　　全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國消費者權益保護法》實施情況的報告則指出，有關部門估算，2014年國內預付卡銷售規模為9068.8億元，其中約一半發卡行為未納入監管。實際情況可能更不容樂觀，例如上海全市發卡主體近10萬家，而在上海市商務委備案的企業只有351家，占比不到4‰。

　　而從趨勢看，備案企業數量有所下降，中國商業聯合會數據顯示，截至2015年12月底，全國已有3648家發卡企業備案，相比2014年備案企業數量下降19.7%。

　　預付卡市場侵權高發、涉及面廣。中國支付清算協會數據顯示，2015年預付卡發卡機構合計發卡2.59億張，金額761.43億元，較上年分別增長8.37%和2.77%。數億張的預付卡覆蓋了社會生活的方方面面——多用途預付卡能夠跨地區、跨法人、跨行業使用，涉及衣食住行，如可以在大型百貨商場以及超市、餐飲、健身、體檢、醫療、美容等眾多簽約商戶消費。

　　此外，單用途預付卡除了商務部《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》中提到的零售業、住宿和餐飲業、居民服務業之外，還有類似單用途健身卡、醫療卡、體檢卡、教育卡等等，這些均游離于法規監管之外。

　　遏制預付卡侵權亂象亟須多方合力

　　預付卡消費模式在目前市場已十分普遍。專家指出，遏制預付卡侵權亂象亟須監管合力。

　　當前，對市場上預付卡管理主要依據2012年商務部發布的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》。其中規定，一定規模的企業發行預付卡需在發行后30日內到商務部門備案，并按預收資金的一定比例向商業銀行存入存管資金，以對企業違規時形成約束。

　　但在實際監管操作中，記者注意到：一是失之于寬。例如辦法僅涉及“從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業”三個行業之外，對類似健身、教育等侵權高發領域都沒有覆蓋；如“單張記名卡限額不得超過5000元”，超過額度的不在監管范圍；如“年度年營業收入500萬元以上”的企業法人，對低于這一額度的企業也不在監管范圍。

　　同時，該辦法要求的對象是具有法人資格的企業，不包括個體戶。遇到個體戶“跑路”商務局就無法可依，可個體戶涉及的居民服務業，正是預付卡消費糾紛投訴最多的。

　　二是失之于軟。企業備不備案基本靠自愿自律，資金使用用途無跟蹤。這給一些市場主體通過濫發預付卡大肆圈錢、甚至非法集資、惡意詐騙等提供可乘之機。商家不會主動對這部分資金建立專門的管理賬戶，隨意支取只要不倒閉就不會出事。另外，發卡企業和售卡企業對購卡人及其代理人的身份信息和交易信息是否保密，也要靠自愿自律。

　　記者在調查中發現，有些企業對原“跑路企業”會員的預付卡余額和身份信息一目了然。而《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》“責令限期整改”顯然有縱容之嫌。此外，辦法對違反相關規定的企業處以1萬元以上3萬元以下罰款，違法成本太低致罰而不痛，一定程度上縱容了侵權行為。

　　有關部門沒有對社會上新產生的問題進行法規政策更新。預付卡管理辦法“試行”已經歷時4年多，實踐證明多處存在滯后和漏洞，應當及時修訂，完善后以正式的管理辦法出臺。在正式辦法出臺之前，商務、工商、公安等部門要切實行動起來，通過加強聯合監管，避免陷入非法集資、惡意欺詐的陷阱。

　　目前的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》效力遠遠不夠，關鍵是沒有得到很好的落實。不應讓健身、教育等行業成為法外之地，央行、商務部、監察部等幾部委可聯合發布有關商業預付卡的法規，讓覆蓋范圍更廣，最好上升到國務院條例等層次。

　　結合新的形勢，法規辦法要明確制定和實施預付卡發行審核制度。將發卡主體的短期償債能力、商業履約情況、社會信用水平等要素納入審核范疇。要加大對發卡主體的商業履約情況、社會信用水平等審核，并主動向消費者披露，并加大為企業違法的懲罰力度。

　　中國政法大學消費者權益保護法專家吳景明認為，預付卡發行幾乎覆蓋所有行業，但是《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》覆蓋范圍很窄，健身、教育等行業沒有部門真正去管，處于監管空白狀態，覆蓋全行業的管理辦法亟待出臺。另外，不能根據行業是否在法律文件來判斷監管責任，單用途商業預付卡的監管都在商務部門職責范圍內。

　　與此同時，消費者協會不能“無下文”，第一道防線要及時。河南大豫律師事務所主任律師張伯承說，消協的主要做法是調解，找不到另一方無法調解也應該給投訴者一個回復，讓受害者及時尋找下一步維權措施而不致延誤維權契機。

　　公安部門也應積極作為。吳景明認為，是否構成詐騙罪不是由公安說了算，而是法院說了算，有犯罪嫌疑就應該去管，否則是一種不作為行為。即使受害者在法院勝訴了還要公安配合強制執行，監管有托底但關鍵靠政府各職能部門的配合。

　　此外專家還表示，工商應積極參與，保證監管中間環節無漏洞。

　　針對當前預付卡消費侵權高發態勢，一些專家建議：

　　首先，創新維權機制。全國人大常委會執法檢查組建議，要努力構建政府主導、企業自律、行業規范、社會監督、公民參與的消費維權新機制。將消費維權與基層社會管理結合起來，使消費爭議化解在基層；將消費者權益保護與社會誠信體系建設有機結合，以信用平臺規制侵權企業；同時，整合投訴平臺，包括后臺的信息數據和執法調度，建立跨部門答復機制，杜絕消費投訴被“踢皮球”。

　　其次，加強監管機制。吳景明建議，國務院應盡快出臺適用于全部市場主體發卡行為的行政法規，督促有關部門加強對預付卡消費的管理。具體落實方面，各部門應走出辦公室，商務部門主動要求發卡企業進行備案，工商部門主動厘清企業屬性、進行相關執照注冊登記，必要時各部門聯合監管。

　　采訪中，一些法律專家也呼吁，應落實預付卡資金存管制度，盡快建立第三方賬戶監管預付卡資金，改善預付卡資金安全僅靠商家自身信用的“單保險”模式。對30%的存管資金比例可適當提高，通過給預付卡上“保險”，一旦商家關張跑路消費者可直接理賠。

　　三是成立統一的市場監管執法隊伍，推動執法協作。河南師范大學法學院教授尹成波認為，出現預付卡消費問題，各部門都有責任，消費者協會最初的調解要及時，央行、商務部門應該根據相關法規依法對違法企業進行懲罰，公安部門有責任將預付卡消費問題事件調查清楚，工商部門在必要時為商務部門和公安部門提供企業信息等。“預付卡消費問題越來越復雜，單靠一部門很難解決，各部門做到信息共享、切實履職、密切配合很重要。”尹成波說。

　　此外，針對當下預付卡投訴維權過程中，常見的“不歸我管”態度令政府公信力下降。廣東耀輝律師事務所律師余鑫認為，政府部門在接待民眾投訴過程中，應突出“服務姿態”，如果屬于職責范圍，應積極立案調查及時解決；即使不在“管轄范圍”，也要為民眾移送有管轄職責的部門，而不是互相推諉。

　　(本版稿件除署名外，均由記者王林園、甘泉采寫)