●“十三五”規劃建議中的有關表述，被部分學者和媒體解讀為要整合現有金融監管機構、從分業監管變為綜合監管，形成“三會”合一乃至“一行三會”合一的所謂“超級監管者”。

　　●全球金融危機后，各主要經濟體均對其金融監管體制進行了改革。但是，從這些改革中，并不能得出建立超級監管機構是大勢所趨的判斷。

　　●從我國實際情況出發，在保持多頭監管基本格局的基礎上，統籌協調，充分發揮中央銀行的牽頭作用，是較為現實可行的做法。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，加快金融體制改革，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。這一建議，被部分學者和媒體解讀為要整合現有金融監管機構、從分業監管變為綜合監管、形成“三會”合一乃至“一行三會”合一的所謂“超級監管者”。這種解讀在社會上流傳甚廣，甚至引起了外媒的關注。

　　實際上，統籌協調并不等于統一監管，在未作充分論證和準備的情況下貿然考慮整合金融監管機構和金融監管體制有害無益。

　　金融經營模式與金融監管模式并非簡單對應關系

　　一種常見的說法是，分業經營對應分業（多頭）監管，而在金融混業經營的發展趨勢下，單一（綜合）監管是必然選擇。但事實并非如此。

　　從國際經驗看，在金融經營模式與金融監管模式之間并無簡單的一一對應關系。例如，同是實行金融混業經營的國家，英國在1997年成立金融服務局（FSA），作為單一金融監管機構，對所有金融機構和金融產品進行監管；美國在1999年廢除“格拉斯·斯蒂格爾法”，允許以金融控股公司形式進行混業經營后，則保持了既有的多頭監管格局，實行由中央銀行（美聯儲）牽頭、以功能監管為基礎的“傘形監管”模式；澳大利亞則以監管目標為基礎，實行所謂“雙峰監管”，由其審慎監管局和證券與投資委員會分別負責金融審慎監管和金融行為監管。

　　可見，在金融經營模式與金融監管模式之間并非簡單對應關系，認為混業經營必然要求統一監管的觀點并無充分的實證依據。

　　全球金融危機后的金融改革并未指向建立“超級監管者”

　　在全球金融危機后，各主要經濟體均對其金融監管體制進行了改革。從這些改革中，同樣不能得出建立超級監管機構是大勢所趨的判斷。

　　美國在危機后出臺的《多德—弗蘭克法》設立了跨部門的金融穩定監督理事會（FSOC），專司金融穩定以及對系統重要性金融機構的審慎監管；專門設立了消費者金融保護局，對包括存款人在內的金融消費者提供專門保護；擴展和強化了美聯儲的金融監管職權，使其對金融控股公司的總體監管權更為周延，并賦予其對系統重要性金融機構的監管權。但這些改革并未取消或動搖既有的多頭監管體制。相反，銀行業、證券業和保險業由相應行業監管機構進行專業監管的基本格局得以維系。

　　英國在危機后出臺《2012年金融服務法》，廢棄了FSA統領下的單一監管體制，代之以類似于澳大利亞模式的“準雙峰”模式。具體來說，在英格蘭銀行之下新設金融政策委員會，作為宏觀審慎監管機構，負責監控和應對系統風險；新設審慎監管機構審慎監管局（PRA），作為英格蘭銀行的子公司，負責對各類金融機構進行審慎監管；將剝離審慎監管職能后的FSA更名為金融行為監管局（FCA），負責監管各類金融機構的業務行為，促進金融市場競爭，并保護消費者。換言之，FSA的審慎監管職能和行為監管職能分別由PRA和FCA承繼，而后兩者在與宏觀審慎監管有關的方面都接受金融政策委員會的指導。盡管這使得中央銀行（英格蘭銀行）的金融監管權限得以強化，但僅就監管體制而言，英國反而退了一步，從單一監管模式變成了“準雙峰”模式。2010年6月，保守黨和自由黨聯合政府執政伊始便宣布撤銷FSA，更難免令人質疑這個超級監管機構的“立”與“廢”在多大程度上是源自科學決策而非政治考量。在借鑒國外經驗時，這些深層背景值得關注和深思。

　　綜合監管體制與多頭監管體制并無當然的優劣之分

　　與某些流行觀點相反，綜合監管與分頭監管本身并無當然的優劣之分。二者都有其優勢，也都有其固有的缺陷；而一方的缺陷，又往往正是對方的優勢或合理性之所在。

　　支持綜合監管模式的主要理由有：（1）金融集團的發展和金融業務的日益聚合使得風險可能集中在集團中的某個單一部門，從而使得對集團清償能力的評估變得極其困難，在此情況下如果實行多頭監管，將導致監管職責碎片化，無法對企業的整體安全和穩健狀況作出恰當評估。（2）金融創新的蓬勃發展使得新型金融產品層出不窮，這些產品可能難以嚴格歸入任何一個傳統金融行業，從而給多頭監管帶來不確定性，要么造成重復監管，要么形成監管真空。（3）綜合監管可以整合監管資源，形成規模效應，從而降低監管成本。

　　而支持多頭監管模式的主要理由有：（1）不同金融部門之間的固有差異可能造成綜合監管機構沒有清晰界定的監管目標，甚至出現相互沖突的目標，進而導致缺乏統一的行為標準、問責性降低、監管失去重點和效率，乃至運轉失靈。（2）綜合監管可能導致跨金融部門的風險和恐慌傳染，當任何一個金融部門出現監管失靈或丑聞時，公眾會認為其他金融部門同樣沒有得到有效監管，從而導致信心危機。（3）綜合監管機構容易形成“集團思維”，將注意力和監管資源主要投向其認為對金融系統構成最大風險的機構或業務，而忽視其他的機構或業務。（4）綜合監管機構內部往往仍然依照傳統行業類別進行部門設置，這種形式主義的統一監管能否形成規模效應、提高監管效率，令人懷疑。

　　可見，綜合監管模式和多頭監管模式各有其優點和缺陷，其間的取舍必須慎重，需要結合本國的金融、法律和監管環境，加以細致的分析和論證。

　　尤其需要指出的是，綜合監管固然有助于解決監管重疊或監管真空問題，但多頭監管體制下的不同監管機構之間的競爭和制衡卻也隨之失去；結構的龐雜和權力的集中易于強化綜合監管機構的官僚性，使監管趨向于固執和嚴厲，而對市場需求無動于衷。與此同時，反映傳統監管機構特征的各部門之間在監管理念、監管方法和監管文化方面的沖突并不會因機構整合而自然消失，只不過由機構間沖突內化為機構內沖突。緩解這一問題的方法是整合監管規則。然而，規則整合的難度更甚于機構整合。

　　央行牽頭的金融監管協調機制是我國現實選擇

　　改革開放以來，我國金融經營和監管體制大致經歷了“混業經營，混業監管”──“混業經營，分業監管”──“分業經營，分業監管”三個階段。現行金融分業監管體制的確立，如果從1995年《商業銀行法》頒布起算，不過20年；如果從1998年《證券法》頒布和保監會成立起算，還不到20年；而如果從2003年銀監會成立起算，則不過短短10余年。目前更需要做的是總結監管經驗，鞏固既有成果，獲取更多的監管收益，而不是在缺乏足夠論證和經驗支持的情況下貿然啟動監管整合。

　　首先，我國金融市場尚處于發育階段，金融部門之間的差異多于共性，絕大部分金融機構之間還有著清晰的劃分，遠未發展成熟到需要或可以由單一機構實行一體化監管的程度。

　　其次，如上所述，綜合監管有兩層含義，即機構的統一和規則的統一。如果僅僅整合機構，那么所形成的綜合機構與美國的傘形監管架構其實區別不大，并不能充分發揮綜合監管的長處。即便如此，鑒于我國現有三大監管機構的規模，僅僅進行機構整合也將意味著巨大的改革成本。至于監管規則的統一，考慮到我國金融市場和金融法律制度的實際情況，更是極不現實。

　　再次，以四大國有商業銀行為代表的存款類金融機構目前仍然在金融業內占據統治地位，金融業仍然以銀行為主導，實力上的顯著不均可能導致銀行業監管部門在綜合監管機構中獲得壓倒性優勢，使得監管資源分配或者監管政策設計出現不合理的傾斜。

　　最后，由于我國金融監管體制建立的時間較短，加之金融業國有比重較大，監管部門同金融機構之間的關系比較復雜，監管獨立性并未充分確立。在這種情況下，相對于多頭監管，大一統的綜合監管模式更有可能為行政干預和利益集團監管俘獲創造條件。

　　因此，從我國目前實際出發，大一統的綜合監管模式并不適宜，保持和完善多頭監管的基本格局，是更為合理的選擇。至于在全球金融危機和近期資本市場動蕩中暴露出來的宏觀審慎監管不足、金融集團（金融控股公司）監管無序、金融創新產品監管失范等問題，完全可以通過加強和完善現有的金融監管協調機制來加以有效應對。

　　2003年修訂后的《中國人民銀行法》第9條規定，由國務院建立金融監管協調機制。經過10年的嘗試和磨合，2013年8月，國務院批復中國人民銀行提交的《關于金融監管協調機制工作方案的請示》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度。

　　但在實踐中，部級聯席會議制度的作用發揮得并不充分。客觀地說，這與“一行三會”平起平坐、互不統屬有很大關系。縱觀英美國家在全球金融危機以來采取的金融監管改革措施，重新認識、確立并進一步增強中央銀行在金融監管中的牽頭地位，是其一大要旨。

　　英國的改革措施通過對金融穩定和宏觀審慎監管的強調，賦予英格蘭銀行監督整個英國金融系統并采取相應措施的職責、權限和手段，使其重返金融監管體制的頂端，并在金融監管協調中發揮主導作用。美國的改革措施也大大拓展了美聯儲的監管職責和權限，使其“傘形監管者”的地位進一步凸顯。

　　就我國實際情況而言：一方面，銀監會、證監會和保監會分業而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經是金融市場的全面監管者，銀監會、證監會和保監會的監管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。金融監管總體協調者的職責，由人民銀行承擔最為適宜。

　　因此，建議進一步加強和完善現有的金融監管部級聯席會議制度，明確賦予人民銀行宏觀審慎監管權以及對金融控股公司的總體監管權，并對交叉性金融產品監管權限的劃分（包括監管爭議的解決途徑）制定更加明確的規定。在此基礎上，擇機成立以“一行三會”為主體并有財政部等相關部委參加的金融穩定委員會，負責維護系統性金融穩定、防范和化解系統性金融風險。

　　總而言之，監管實效重于監管形式，解決問題重于調整機構。從我國實際情況出發，在保持多頭監管基本格局的基礎上統籌協調，充分發揮中央銀行的牽頭作用，是較為現實可行的作法。

　　（作者為中國社科院國際法研究所研究員）