對話動機

　　今年政府工作報告中提出，重拳治理大氣霧霾和水污染，加大工業污染源治理力度，對排污企業全面實行在線監測。強化環境保護督察。新修訂的環境保護法必須嚴格執行，對超排偷排者必須嚴厲打擊，對姑息縱容者必須嚴肅追究。

　　新環境保護法實施一年多以來，是否長出了“鋼牙利齒”？還是在實施中遇到了障礙？如果遇到了一些障礙，又該如何破解？圍繞這些問題，《法制日報》記者與業內專家進行了對話。

　　對話人

　　中國政法大學教授、中國環境資源法學研究會副會長 　　　　　　　　　曹明德

　　中國人民大學副教授 　　　　鄭 華

　　《法制日報》記者 　　　　　　陳 磊

　　《法制日報》實習生 　　　　　陳佳韻

　　執法機關實施新法力度大

　　記者：修訂后的《中華人民共和國環境保護法》自2015年1月1日開始實施至今，已經一年有余。

　　環境保護部數據顯示，2015年，全國各級環保部門下達行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元，比2014年增長了34%。全國環境保護大檢查共檢查企業177萬家，查處各類違法企業19.1萬家，責令關停取締2萬家、停產3.4萬家。

　　環境保護部公布的數字，是否意味著環境保護法在過去一年長了“鋼牙利齒”，給環境保護工作帶來了巨大改變？

　　曹明德：可以這么說。新環境保護法實施后，賦予環境保護行政機關更多的執法權，環保部確實非常重視環境執法，跟以往相比，法律的實施力度是挺大的。

　　具體到這些數據，說明行政執法對污染企業的處罰力度比以前明顯提高。第一個數據反映的是行政處罰和罰款數額，后面的數據是受處罰企業的數量和被檢查企業的數量，比往年明顯增加，執法機關是在認真實施新環境保護法。

　　記者：統計數據顯示，新環境保護法實施后，2015年國務院及相關部門起草或制定發布配套性法規、規章和規范性文件達85件，例如，《水污染防治行動計劃》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等。

　　這應該意味著，我國環境保護法律體系日漸完善。

　　曹明德：應該說，立法上是向前前進了一步，但是離環境保護法律體系完備還有距離。

　　現在，“大氣十條”“水十條”“土壤十條”已經出臺了，但土壤污染防治法還沒有出臺，所以，在環境保護立法方面，還不是很完備，有些領域的法律仍然欠缺。此外，還有包括環境稅法、氣候變化法等還沒有出臺。還有動物保護法律，我們還缺乏一部防止虐待動物法。從這個意義上說，環境保護法律立法是有所進步，但是離完備還有距離，還需要繼續努力。

　　鄭華：在現代社會，政府發揮職能的作為之一，就是要糾正社會中人們的負外部性行為帶來的影響，要達到這樣的目的，就需要用立法的方式來糾正負外部性行為。相關立法的進展既是有意義的，也是老百姓愿意看到的。

　　有些地方政府沒有重視新法

　　記者：2015年2月25日下午，針對山東省臨沂市部分企業存在未批先建、批建不符、久試不驗、偷排漏排、超標排放等環境違法行為，受環境保護部委托，華東環保督查中心對臨沂市主要領導進行了約談，并且提出了限期整改要求。據悉，這是新環境保護法實施后環境保護部首次“約談”地方政府“一把手”。

　　據不完全統計，2015年環境保護部公開約談了15個市級政府主要負責人。這是否說明，在新環境保護法實施過程中，有一些地方政府環境保護責任落實不力呢？

　　曹明德：可以這么說。新環境保護法實施以前，政府的環境目標責任制在相關法律中也有規定，但規定得比較籠統，流于形式。新環境保護法規定了地方各級政府和環境保護部門對環境保護的相關責任，對于沒有盡到監管責任的，將被問責。

　　在實踐中發生的約談案例，說明有些地方的政府領導和政府官員沒有重視新環境保護法的相關規定，對于新法的理解和認識也不到位。根據新法，環境保護不僅是環境保護執法機關的事，地方政府甚至地方黨委都應當肩負起這個責任。環境保護涉及到當地的經濟發展、產業結構調整、能源結構調整等戰略決策問題，沒有地方政府的重視，光靠環保執法機關不可能解決環境保護問題。

　　鄭華：從中央政府督促地方政府這樣做，用環境指標來考核地方政府在行政職能中的績效，如果地方達不到要求就追究地方政府的責任，是十分應該的，也是正當的。因為，不管是中央政府還是地方政府，都有責任為公眾提供這樣的制度和公共政策，規范和扭轉社會上的各種經濟活動帶來的負面影響。

　　記者：2015年12月，環境保護部、公安部和最高人民檢察院決定對江蘇省靖江市原侯河石油化工廠填埋疑似危險廢物案件和廣東省東莞市長安鎮錦廈三洲水質凈化有限公司進行聯合掛牌督辦。要求兩省環保、公安和檢察機關高度重視、各司其職、密切配合，按照掛牌督辦要求抓好案件調查處置工作，并向社會通報兩起案件的案情和督辦要求。

　　公開資料顯示，這是新環境保護法實施近一年時，環境保護部、公安部和最高人民檢察院首次啟動聯合掛牌督辦環境違法案件。

　　給人的感覺，在新環境保護法實施中還是遇到了些障礙。

　　曹明德：打擊環境違法，特別是涉及環境犯罪方面，我們現行的法律實施存在著一些問題，特別是行政執法機關和司法機關相關程序上的銜接問題，這需要從頂層設計上解決。在制度建設上，有好多解決辦法，比如設立環保公安分局、環保檢察機關。從目前來說，環境保護法沒有這方面詳細的規定，也沒有形成順暢的銜接機制。

　　鄭華：聯合督辦這種形式，應該是解決環境違法問題的一個重要機制，因為環境問題不是一個國家機關能夠解決的。政府不是哪一個部門對環境負責，而是所有政府部門都應該對破壞環境的行為進行監督和糾正，還包括其他國家機關的介入，因為環境問題不是某一個人某一個地區某一個部門的事情，所以，聯合督辦這個機制應該常態化。

　　記者：今年政府工作報告中提出：新修訂的環境保護法必須嚴格執行，對超排偷排者必須嚴厲打擊，對姑息縱容者必須嚴肅追究。

　　該怎么理解？　

　　曹明德：新的環境保護法2015年1月1日開始施行，環境保護部非常努力貫徹這部法律，但執法過程中也存在一些問題，比如地方政府可能認識不到位，實踐中會存在執法不力的情況。政府工作報告中的提法傳遞的信號是，我國要繼續加大執法力度。

　　鄭華：環境保護法從沒有法到有法，從法的落實到法的執行，再到真正見效，到老百姓看到實效，這肯定會有一個過程，這個過程需要一段時間，而且必須長期抓才能做到。

　　環境問題等于是在市場經濟活動中產生，是市場行為必然的結果，是完全市場經濟解決不了的問題，必須由政府出面并且長期督辦才能解決。也就是說，只要有市場，只要有市場經濟，保護環境的工作就一刻也不能停，這還只是一個開始，還應該通過立法把執法行為常態化。

　　環境保護法沒有嚴格執行或者環境保護工作績效不明顯，肯定是存在著部門利益，還有個人、企業等微觀主體利益和社會利益的矛盾，因為這些微觀主體的行為只注重自身的成本和收益，他們并沒有考慮自己的行為對社會造成的影響，通過加大執法力度可以告訴所有的環境主體，環境是大家的，每個人都應該糾正自己的負外部性行為，該負起責任的負起責任，政府也應該出臺各種公共政策，盡可能改善環境問題。

　　記者：如果環境保護法沒有被嚴格執行，那么是什么障礙導致的？　

　　曹明德：第一個障礙是，有的地方政府的決策者在認識上可能仍然存在一些偏差，在經濟發展、環境保護與社會發展這三者之間的關系上，還存在較大的慣性，仍在強調經濟發展與社會發展，把環境保護放在次要的地位，而非優先的地位。第二個障礙是，有的地方政府沒有領會新環境保護法的精神。第三個障礙，我國經濟下行壓力比較大，地方政府會在經濟發展與環境保護之間進行權衡，從短期來看，權衡的結果是，執行環境保護法會增加企業成本，這樣的考慮會導致環境保護法沒有被嚴格執行。

　　關鍵在地方政府執法力度

　　記者：2016年伊始，中央環保督察組正式亮相，首站進駐河北。新成立的中央環保督察組主要督察省級黨委和政府貫徹落實黨中央、國務院環境保護重大決策部署情況，落實環境保護“黨政同責”“一崗雙責”以及責任追究等。

　　政府工作報告中也提出“對姑息縱容者必須嚴肅追究”。

　　曹明德：這一塊，環境保護法已經規定得很清楚。根據2015年的執法情況，不太理想的是，有些在全國范圍內很有影響的案件，我們也沒有看到有地方政府領導因為環境保護不力而引咎辭職這種情況。

　　希望今年的法律實施過程中出現這樣的典型案例，對于漠視、懈怠、不作為的地方政府，應當追究地方政府“一把手”及環保部門“一把手”的責任，起到法律威懾作用。

　　鄭華：在公共領域，比如公共環境這些公共資源，發生問題后追責到具體的某一個人、某一個企業，可能是有困難的，但是一旦建立一個督查督辦的機制，然后加強監督力度，也還是不難找到污染源頭的，一旦查到了，該誰負責就負責，該誰承擔責任就承擔責任，該重罰就重罰，這種重罰的高壓態勢在日后能夠起到一個示范效果和威懾作用，讓更多的人重視保護環境，而不是為了自己的利益破壞環境。

　　記者：環境保護部部長陳吉寧表示，在把2015年列為環境保護法的“實施年”基礎上，繼續把2016年作為環境保護法的“實施年”，做好環境保護法的實施。

　　針對環境保護法實施中面臨的障礙，您認為應該如何破解？

　　曹明德：最大的障礙，仍是地方政府及地方環境保護機關在執法上存在偏弱的現象。去年，環保部門很努力，但環境質量狀況以及污染的形勢，距離廣大社會公眾的期待，離美好環境的向往，還有很大差距。

　　希望在未來環境執法過程中，先從地方政府和環境保護機關的執法力度上下功夫。

　　記者：環境保護法如果要想實施得更好，需要制定哪些配套的法律、法規或行政規章？

　　曹明德：除了前面提到的土壤污染防治法等法律之外，環境保護法實施的細節問題，可以由環境保護部制定行政規章，便于地方政府在執法時有一個具體的執法依據，改進環保執法。

　　有些可以通過司法解釋解決，比如環境公益訴訟的問題，對環境行政機關不作為對公民的權益產生損害的，可以提起行政公益訴訟。

　　鄭華：環境保護是一個經濟行為，是一個關乎到所有人的公共產品供給和收益的行為，大家已經意識到，環境的破壞實際是把我們每個人都陷入到“囚徒困境”當中，只有我們每個人一起合力破解，才能走出“囚徒困境”。

　　一方面，政府要積極作為，實施公共政策，用稅收、管制等辦法糾正這些不良環境違法行為；另一方面，每一個微觀主體，無論是老百姓，還是企業，都需要強化合作意識，強化互相監督、互相制約，保護環境。

　　下一步，相關法律要制定得細一些，從宏觀立法到部門法，要有一個長期的立法規劃，環保部門也要進行改革，讓環保部門的人員，有權力、有能力站出來執法，同時又不會受到各個利益主體的牽制，讓他們擁有獨立執法權，從而更好地行使保護環境的執法權力。

　　制圖/高岳