開欄語
巡回法庭、公益訴訟、立案登記制、陪審員改革、司法責(zé)任制……剛剛過去的2015年，司法改革加速推進(jìn)，力度之大、范圍之廣、節(jié)奏之密，前所未有。“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”已深入人心，公正司法、廉潔司法等理念蔚然成風(fēng)。司法改革，不僅為全面依法治國畫上了濃墨重彩的一筆，也讓人們看到了法治走上“快車道”的光明前景。
從今天起，《法制日報》政法·司法版開設(shè)“司法改革新亮點(diǎn)”專欄，陸續(xù)報道我國司法改革邁出的新步伐、取得的新成績。
2015年12月中旬開始，山東、貴州、福建3地檢察機(jī)關(guān)密集發(fā)力：因當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門不依法履行職責(zé)，山東省慶云縣人民檢察院、貴州省錦屏縣人民檢察院、福建省清流縣人民檢察院分別向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ阂婪ㄌ崞鹦姓嬖V訟。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不再是新鮮事。僅在2015年的最后一周內(nèi)，最高人民檢察院便發(fā)布包括上述3起案件在內(nèi)的5起公益訴訟案件，目前法院已全部確案受理。
《法制日報》記者今天從最高人民檢察院了解到，過去的一年，檢察機(jī)關(guān)劍指行政機(jī)關(guān)不作為，從束手無策到主動出擊，公益訴訟試點(diǎn)改革實現(xiàn)跨越式發(fā)展。
進(jìn)入實踐階段
我國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境和生態(tài)資源保護(hù)成為關(guān)系民生福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。青山綠水需要制度的保護(hù)，但現(xiàn)行民事訴訟法和環(huán)境保護(hù)法有關(guān)提起環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定不夠明確。
據(jù)了解，民事訟訴法規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。然而，真的碰上行政機(jī)關(guān)不作為，社會團(tuán)體往往難以有效行使訴權(quán)。
在此背景下，2015年7月1日，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個省(區(qū)、市)開展試點(diǎn)。
同年12月16日，山東省慶云縣人民檢察院因慶云縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣人民法院提起行政公益訴訟。這是全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作后出現(xiàn)的全國首例行政公益訴訟案件。
據(jù)了解，慶云縣檢察院審查某公司污水處理廠廠長涉嫌污染環(huán)境罪案件時發(fā)現(xiàn)，某公司在未通過環(huán)保設(shè)施竣工驗收的情況下長期違法生產(chǎn)，排放大量污水造成環(huán)境污染。檢察機(jī)關(guān)向縣環(huán)保部門發(fā)出檢察建議，但縣環(huán)保部門仍未依法正確履行監(jiān)管職責(zé)，致使群眾反映的問題一直未得到有效解決，國家和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。
12月22日，江蘇省常州市檢察機(jī)關(guān)首次以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟案件。
常州檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，遙觀鎮(zhèn)建農(nóng)村村民許建惠、許玉仙自2010年上半年至2014年9月，擅自從事廢樹脂桶和廢油桶清洗業(yè)務(wù)，非法排放和處置清洗后產(chǎn)生的廢水、廢渣。許建惠、許玉仙因污染環(huán)境罪被依法追究刑事責(zé)任，但環(huán)境損害尚未修復(fù)。
經(jīng)有資質(zhì)單位鑒定評估，污染修復(fù)費(fèi)用達(dá)356.2萬元。許建惠、許玉仙違法處置有毒物質(zhì)的行為嚴(yán)重污染環(huán)境，損害社會公共利益。為依法追究污染者的民事責(zé)任，讓“誰污染、誰治理”真正落到實處，常州市人民檢察院向常州市中級人民法院提起民事公益訴訟。
最高檢有關(guān)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟，拓展了公益訴訟空間，使得公益訴訟更為具象，“全國首例”的出現(xiàn)，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革正式進(jìn)入司法實踐階段。
必經(jīng)訴前程序
訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案規(guī)定，在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。
據(jù)最高檢民事行政檢察廳廳長鄭新儉介紹，起訴之前，檢察機(jī)關(guān)都會向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，糾正其濫作為或不作為。記者發(fā)現(xiàn)，最高檢公布的3起行政公益訴訟案件，均屬于在檢察建議限定的時間內(nèi)不回復(fù)，或者回函后仍不履職的情形。
記者從最高檢獲悉，自2015年7月1日全國人大常委會作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》后，截至2015年年底，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)通過提出檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件245件，其中民事33件，行政212件。
檢察機(jī)關(guān)通過履行訴前程序，督促行政機(jī)關(guān)主動糾正違法，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動性。目前，經(jīng)過行政公益訴訟訴前程序的212件案件中，已到回復(fù)期限的148件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的118件，占80%。
據(jù)介紹，訴前程序充分調(diào)動了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織保護(hù)公益的積極性。經(jīng)過民事公益訴訟訴前程序的33件案件中，相關(guān)社會組織提起公益訴訟的有6件。
例如，廣東省廣州市天河區(qū)人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，某加工場場主焦某將電鍍后的廢液未經(jīng)任何處理直接傾倒至雨水溝，電鍍產(chǎn)生的廢水重金屬鎳超標(biāo)3倍以上，嚴(yán)重污染環(huán)境。2015年11月6日，天河區(qū)人民檢察院向廣東省環(huán)境基金會發(fā)出建議其提起訴訟的檢察建議。11月8日，廣東省環(huán)境保護(hù)基金會書面回復(fù)采納了檢察建議，決定近期對焦某污染環(huán)境一案提起公益訴訟，并請求天河區(qū)人民檢察院支持起訴。
最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人說，對于有關(guān)組織回復(fù)不起訴或轄區(qū)內(nèi)無符合條件社會組織的民事公益訴訟訴前程序案件，以及行政機(jī)關(guān)逾期未糾正違法或履行職責(zé)的行政公益訴訟訴前程序案件，檢察機(jī)關(guān)正在密切關(guān)注，將做好向法院提起訴訟的準(zhǔn)備工作。
需防地方干擾
探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是一項具有前瞻性、創(chuàng)新性和重要現(xiàn)實意義的改革舉措。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建告訴記者，公益訴訟案件往往與地方利益密切相關(guān)。實踐證明，公益訴訟的發(fā)動和進(jìn)行往往受地方政府“杯葛”和干擾，因而公益訴訟體制機(jī)制，尤需通過各種途徑和方法力避司法地方化。
湯維建建議，除繼續(xù)在人財物上進(jìn)行省級統(tǒng)管改革外，應(yīng)靈活運(yùn)用管轄制度，使公益訴訟得以排除地方化干擾。可以通過指定管轄、交叉管轄、集中管轄、提級管轄等制度和程序，合理確定公益訴訟管轄檢察院，確保檢察機(jī)關(guān)能夠順利提起和進(jìn)行公益訴訟，確保公益訴訟達(dá)到預(yù)期效果；可以設(shè)立跨行政區(qū)域?qū)ｉT檢察院，如環(huán)境資源檢察院等。
中國政法大學(xué)教授馬懷德認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)要找準(zhǔn)自己的定位，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的不是為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)自身利益，也不是單純實施法律監(jiān)督，而是為了保護(hù)公共利益，在公益訴訟中的身份應(yīng)當(dāng)是公共利益的代表。
馬懷德說，公益訴訟要明確啟動程序，一個渠道是社會團(tuán)體或者自然人可以請求檢察機(jī)關(guān)提起；另一個渠道是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并提起。在訴訟后果方面，檢察機(jī)關(guān)不服一審判決時，提起抗訴可能更合適。 □記者 劉子陽 文/圖