在四川省知識產權運營股權投資基金的支持下，宜泊信息科技有限公司開發出智能無人收費停車場解決方案。圖為方案展廳。
胡 敏攝
黨的二十大報告提出，“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化”。設立政府投資基金，帶動社會資本加大投入，是助力現代化產業體系建設的有效方式。
政府投資基金，指由政府牽頭出資設立，匯集金融機構和社會資本共同參與，扶持特定階段、行業、區域目標的引導性投資基金，是政府支持重大項目、重點產業和區域發展的創新舉措，也是財政資金使用方式的重大改革創新。
近年來，“基金矩陣”“基金招商”概念興起，“基金集群”等紛紛涌現，政府投資基金體量不斷擴大，并從國家級、省市級向區縣級擴展。
實踐中，政府投資基金如何吸引帶動更多社會資本？未來如何進一步提高政府資金使用效率？記者進行了采訪。
財政資金發揮“乘數效應”，撬動社會資本支持產業成長
走進榮昌生物制藥（煙臺）股份有限公司的生產車間，映入眼簾的是滿負荷工作的生產線，用于治療系統性紅斑狼瘡的泰它西普和用于治療胃癌的維迪西妥單抗正加緊生產，這兩款新藥面市不久即銷售放量。
“兩款新藥的研發周期超過10年。做生物創新藥，前期投入大，周期長、風險高，企業發展一度面臨巨大的資金壓力。”榮昌生物副總裁溫慶凱說，在企業發展的關鍵時刻，山東省新舊動能轉換引導基金多輪投資7000萬元，帶動數倍的社會資本注入，有力推動了新藥研發進度。
2018年初，山東獲批全國首個新舊動能轉換綜合試驗區。隨后，山東省財政廳出資200億元設立山東省新舊動能轉換引導基金，以財政資金做“引子”，吸引優質資本資源。基金設立至今，先后支持海爾卡奧斯、山東天岳等重大創新項目投資落地，助力浪潮云、濰柴動力等企業突破“卡脖子”技術堵點。基金投資的萬華化學等40家企業，先后榮獲國家和省級科學技術進步獎。截至2023年10月底，山東省新舊動能轉換引導基金累計實繳出資204億元，設立參股基金140只，投資項目1446個，投資金額1809億元，帶動社會投資4996億元，在促進投資興業、優化創新生態、保障重大戰略等方面發揮了重要作用。
清科研究中心統計數據顯示，截至2022年年底，我國累計設立2107只政府投資基金，目標規模約12.84萬億元，已認繳規模約6.51萬億元。
為推動特色優勢產業和新興產業加快發展，2023年，政府投資基金呈現“提級加速”趨勢，多個地方組建百億級、千億級產業基金。
今年1月，西安市提出建立總規模不低于1000億元的重點產業鏈基金集群，將帶動先進制造業項目投資規模超過3000億元；3月，安徽發布《安徽省新興產業引導基金管理辦法》，下設三大基金群16只母基金，形成總規模不低于2000億元的省新興產業引導基金體系；5月，浙江啟動目標總規模超2000億元的“4+1”專項基金，其中，四大產業集群基金對標新一代信息技術、高端裝備、現代消費與健康、綠色石化與新材料等世界級先進產業集群；6月底，江西宣布籌建總規模為3000億元的現代產業引導基金，首批規模1500億元，由省級母基金出資300億元，撬動市縣引導基金、社會資本等1200億元……
“通過設立政府投資基金，財政資金以股權投資的形式支持科技創新，并利用母基金、子基金多級放大，以市場化手段提高財政資金使用效率。”中國財政科學研究院副研究員陳旭表示，這種投資方式，一是有規模優勢，“不撒胡椒面”，引導財政和市場資源向重點產業、戰略性新興產業領域集聚；二是由專業投資機構管理運營，財政資金實現精準支持。
“與直接發放給企業的獎補資金等傳統投入方式比較，財政資金的利用效率和使用效益得到了提升。”陳旭說。
突出高質量發展要求，推動實現產業發展與優化營商環境良性循環
福建省晉江市三伍微電子有限公司是一家專注于WiFi射頻前端芯片設計的公司。公司總經理鐘林說，2018年公司成立時，芯片領域創業融資還很艱難。當時，他的創業團隊接觸到晉江政府投資基金，順利獲得其天使輪投資1000萬元。去年，晉江政府投資基金再次投資三伍微電子2000多萬元，同時也吸引了社會資本4000萬元一起投資企業，“政府投資基金呵護我們一路從‘破土萌芽’到成長壯大，現在我們已是排名國內前三的芯片供應商。”鐘林說。
政府投資基金重在引導。業內人士認為，近年來，對于處于種子期、初創期的企業，政府投資基金提供的融資支持能幫助企業快速實現技術創新的商業落地；對于成熟項目，政府投資基金由于具備協調整合多方資源的優勢，能夠推動資本、技術、人才等各項要素資源向重點領域、重點區域聚集，補強短板產業、發展優勢產業，從而實現產業結構升級調整。
專家介紹，梳理近年來各地相繼設立的政府投資基金，呈現多個突出特點：
——突出高質量發展要求。在北京，政府投資基金支持京津冀協同發展類子基金投資京津冀協同發展類項目逾千個，北京市政府和中國移動聯合發起設立100億元的“北京中移數字新經濟產業基金”，聚焦數字經濟和移動信息現代產業鏈兩大領域進行投資。在廣東，產業發展基金始終圍繞省重點產業的“智能化”和“綠色化”轉型升級兩大投資主題，聚焦智能制造、新能源、數字經濟等重點領域，目前省產業發展基金在新型顯示、智能汽車、5G通信等戰略性新興產業上累計投資278億元。
——以“母基金群”形態促進產業集群成長。在合肥，政府依托國資平臺，聯合頭部機構共同設立產業基金群，圍繞重點產業鏈的龍頭企業，構建幾十條特色產業鏈，直接帶動合肥市GDP連續兩年超萬億元。四川省宜賓市的政府投資基金深耕鋰電產業鏈，重點圍繞龍頭企業寧德時代及其上下游擴鏈成圈、集聚成勢，預計2023年全產業鏈產值突破1200億元。
投中研究院統計顯示，2022年新增各級政府引導基金數量均較2021年同期上升，并且新增省級、市級和區縣級政府引導基金數量已超2021年水平近1倍。
——隨著產業投向更加精準和集中，對地方基層開展產業招引、基金招商工作進一步提出市場化、精細化的要求，推動地方新型基礎設施等硬環境改善以及營商環境系統建設，實現產業發展與營商環境優化的良性循環。
“政府投資基金大多投向特色優勢產業和新興產業，與地方發展規劃同頻共振。在一些地方，基金投用做到了‘全周期’護航企業成長、‘全鏈條’塑強產業優勢、‘全領域’服務區域發展、‘全方位’保障重大戰略，成為推動地方經濟高質量發展的重要引擎。”陳旭說。
創新管理，提高財政資金使用效益
隨著政府投資基金的蓬勃興起、不斷下沉，一些地方的政府投資基金在運作過程中，也出現政策目標重復、資金閑置和碎片化等問題。為促進基金有序運行，2020年2月，財政部印發《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，對中央和地方政府直接出資的基金提出加強預算約束、嚴禁變相舉債等六項要求。
實踐中，各地也創新管理，進一步優化“募、投、管、退”，提高財政資金使用效益，更好服務地方產業升級和高質量發展。
提高投資決策科學性和精準度，廣東省相關部門建立專家輔助決策機制。按投資額度對項目的決策權屬進行分級，從全國范圍遴選建立百人規模的專家庫，參與項目立項前和投資決策前的論證。
為構建起有利于優秀企業不斷產生、持續成長的基金生態體系，山東省財政通過將創投基金設立門檻降低為2億元、出資產業基金比例提高到30%、讓渡基金收益等措施，吸引帶動私募投資基金快速發展。截至2023年6月底，全省在中基協登記私募基金管理人780家、管理基金4009只，全省近八成的創業板IPO企業和超九成的科創板IPO企業在上市前獲得過私募股權、創投基金支持。
為提高財政資金使用效益，吉林省推動省級預算執行沉淀資金向基金注資，對現有基金同類合并、同質重組實現資金與資源的適度集中，增強財政資金合力。
為確保基金穩健運營，南京市財政部門對投資進度慢、返投不高的基金，采用“停、緩、退”等方式及時降低出資；對符合退出條件的子基金和直跟投項目，采取資產評估、公開掛牌的方式退出，逐步構建科創基金自體循環機制。截至2022年末，子基金平均投資賬面回報倍數達到1.55倍，12個直跟投項目完全退出，投資收益率57.4%。
“在當前財政緊平衡和經濟恢復態勢下，應按照‘政府引導、市場運作、科學決策’的原則，加強風險防范，提高政府投資基金效能。”中國社會科學院大學教授吉富星認為，在遵循區域產業發展規律基礎上，既要量力而行，又要積極有為，做好政府投資基金的頂層設計，支持基金布局適度集中、分層分類發展。
“產業基金總體上投資周期為7—8年，普遍是4—5年投資期和2—3年退出期。目前上一輪投資黃金期的資金正面臨退出和尋找新項目、新領域。”陳旭表示，相關的退出機制還需繼續完善，比如擴大私募股權和創業投資份額轉讓平臺試點。
“此外，政府投資基金作為引導基金，應秉持‘投小’‘投早’和‘投科技’‘投長期’定位，有效彌補市場失靈。”陳旭說，這一階段風險較大，社會資本有顧慮，政府資金可以挑大梁。而后期PE階段的投資機會，應更多讓給社會資本。為了與投資定位相匹配，要把對傳統財政資金使用和政府投資基金投資的績效考評區分開來，提高對政府投資基金投資收益的容忍度。
“最近，國家對創投引導連續釋放重要信號，多次強調支持民間資本發展創業投資，支持風投等創投基金更好發展。在國家利好信號的引導下，政府投資基金及整個股權投資行業，正在向著一個更長期、更穩健、更可持續發展的狀態回歸。”上海高金金融研究院資深研究員朱克江說。
《 人民日報 》（ 2023年11月13日 18 版）