縣域興衰關(guān)系著發(fā)展全局，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是時(shí)代賦予的使命。新一季“思客講堂·黨校公開課”推出《以“理”服人丨高質(zhì)量發(fā)展“縣”在進(jìn)行時(shí)》，八位黨校青年教師帶你解鎖中國縣域發(fā)展的“韌性密碼”。本期由中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授蔡之兵，講述縣域經(jīng)濟(jì)如何破解“縣域不經(jīng)濟(jì)”。
演講全文：
大家好，我是中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部的蔡之兵。提到縣域經(jīng)濟(jì)，大家耳熟能詳，但說起“縣域不經(jīng)濟(jì)”，可能大家不一定都熟悉。所謂的“縣域不經(jīng)濟(jì)”，指的是中國1800多個(gè)縣和縣級(jí)市，占據(jù)90%的國土面積、52%的人口規(guī)模，卻只貢獻(xiàn)了38%的經(jīng)濟(jì)比重。這種空間規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不匹配現(xiàn)象，既說明了中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“不經(jīng)濟(jì)”，也啟示我們未來縮小區(qū)域發(fā)展差距的重點(diǎn)應(yīng)立足于破解“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題。
我們首先看一下“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題的負(fù)面影響。眾所周知，在所有的形狀中，三角形是最穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。在中國區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展格局中，也存在一個(gè)由大城市、縣城和農(nóng)村構(gòu)成的三角結(jié)構(gòu)。但由于“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題的存在，位于“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城沒有發(fā)揮承上啟下的作用，這不僅使得縣城沒有吸引足夠多的人口，直接影響了縣城輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村的能力，還間接導(dǎo)致大城市的人口過度集聚，“城—縣—鄉(xiāng)”三角結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性也由此受到了巨大沖擊。
首先，對(duì)大城市的影響是讓人“想留留不下”。一般認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入到后期，大城市吸引人口的速度就會(huì)開始下降。然而，當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了65%，大城市卻仍在加速吸引人口。以24個(gè)萬億GDP城市為例，這24個(gè)城市2022年的人口之和占全國人口的比重高達(dá)23.1%，比2019年的20.9%的水平，又繼續(xù)增加了2.2個(gè)百分點(diǎn)。然而，同期常住人口和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率差距卻從16.2%進(jìn)一步拉大到18%，這說明很多流入大城市的人口，其實(shí)很難真正留在當(dāng)?shù)亍＿@是因?yàn)榭h城的人口吸引力不足，大量勞動(dòng)力只能集體涌向大城市，而大城市過度集聚的結(jié)果就是生活成本的急速上漲，這直接導(dǎo)致很多人“想留留不下”。
其次，對(duì)縣城的影響是讓人“想回回不去”。相比于大城市，縣城在生活成本、生活習(xí)慣上具有顯著優(yōu)勢(shì)，很多年輕人，實(shí)際上是愿意回到縣城安家定居的。根據(jù)“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”的數(shù)據(jù)，在直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級(jí)城鎮(zhèn)中，農(nóng)民工在縣城的購房意愿最高，占比高達(dá)（約）44%。不過，即便如此，由于“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題的存在，縣城所能夠提供的就業(yè)崗位和公共產(chǎn)品質(zhì)量，難以滿足年輕人的需要，也使得很多人“想回回不去”。
最后，對(duì)鄉(xiāng)村振興的影響是讓縣城“想帶帶不動(dòng)”。鄉(xiāng)村振興是千年大計(jì)，但中國有60多萬個(gè)行政村，260多萬個(gè)自然村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功必然要求外部力量的支持。從數(shù)量匹配、距離遠(yuǎn)近、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的角度看，縣城無疑是輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的最佳載體，這也是為何習(xí)近平總書記在2023年1月31日中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”的根本原因。在這種背景下，倘若大量的縣城處于發(fā)展不經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)，這種輻射帶動(dòng)作用就無從發(fā)揮。
那么，究竟什么因素導(dǎo)致了“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題？“縣域不經(jīng)濟(jì)”并非短期現(xiàn)象，而是長期存在的難題，它的形成既受到國家戰(zhàn)略的全局影響，也與縣城自身發(fā)展條件密切相關(guān)。
首先是因?yàn)閰^(qū)位劣勢(shì)：遠(yuǎn)水難解近渴。區(qū)位條件是影響區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的重要因素。自改革開放以來，東部地區(qū)就成為了全國經(jīng)濟(jì)地理格局中的區(qū)位優(yōu)勢(shì)地區(qū)。憑借著這種區(qū)位優(yōu)勢(shì)和后天努力，東部地區(qū)目前已經(jīng)成為全國縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。在2022年（全國）52個(gè)“千億縣”中，東部地區(qū)就獨(dú)占了42席，其中，江蘇省21個(gè)，浙江省9個(gè)，福建省6個(gè)，山東省5個(gè)，河北省1個(gè)。而中西部地區(qū)的“千億縣”僅有10個(gè)。可見，“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題與絕大多數(shù)縣域的區(qū)位劣勢(shì)具有直接關(guān)系。
其次是基礎(chǔ)弱勢(shì)：小馬難拉大車。導(dǎo)致“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題的原因有很多，除了區(qū)位劣勢(shì)以外，縣域自身比較薄弱的發(fā)展基礎(chǔ)也是重要成因。在中國1800多個(gè)縣和縣級(jí)市中，屬于原國家級(jí)貧困縣的就有832個(gè)，占比超過40%。同時(shí)，多數(shù)貧困縣也屬于革命老區(qū)縣、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣和產(chǎn)糧大縣，肩負(fù)著維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全的重任，保護(hù)和發(fā)展的矛盾較為突出。此外，從要素支撐看，中國單個(gè)縣的人口規(guī)模和空間規(guī)模，相比于人口動(dòng)輒超過百萬和面積超過一萬平方公里的大中城市，毫無優(yōu)勢(shì)可言。
最后是因?yàn)樗季S定勢(shì)：照貓難畫虎。雖然縣城也是城，但相比于大城市，縣城在地理區(qū)位、空間范圍、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上有其獨(dú)特屬性，與大城市并不完全一致，這就意味著縣城的發(fā)展理應(yīng)獨(dú)辟蹊徑。然而，在過去的發(fā)展過程中，很多縣城陷入了思維定式，在發(fā)展模式上繼續(xù)模仿大城市的發(fā)展思路，即在發(fā)展目標(biāo)上追求大城市化、在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上追求“大而全”、在增長動(dòng)力上高度依賴政府投資。顯然，這種思路不符合縣城的基本情況，不僅無法實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，還會(huì)因?yàn)檫^多的無效投資而陷入債務(wù)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
由于同時(shí)受到全局因素和自身問題的雙重影響，破解“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題，既要跳出縣域看縣域，在全國發(fā)展大局中找準(zhǔn)“位子”，也要立足縣域看縣域，在激烈的市場(chǎng)競爭中找好“路子”。
在發(fā)展方向的選擇上，要堅(jiān)持有所為是發(fā)展，有所不為也是發(fā)展。2018年4月，習(xí)近平總書記在長江沿岸考察調(diào)研時(shí)指出“有所為是發(fā)展，有所不為也是發(fā)展”。對(duì)縣城而言，同樣應(yīng)該堅(jiān)持分類發(fā)展的思路。有為和不為，都要根據(jù)國土空間規(guī)劃所明確的三類國土空間類型來選擇相應(yīng)的發(fā)展方向。
位于城市化地區(qū)的縣城，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為中心，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展效益，進(jìn)一步增強(qiáng)縣城吸引集聚人口的能力。
位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的縣城，應(yīng)著力保障糧食安全。在此前提下，不斷通過延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，做好做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)附加值。
位于生態(tài)功能區(qū)的縣城，應(yīng)把保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)作為首要任務(wù)。在此前提下，可因地制宜地發(fā)展文化旅游、適量農(nóng)牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等，加快探索更加科學(xué)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
在發(fā)展路徑的探索上，要堅(jiān)持一把鑰匙開一把鎖。在實(shí)踐中，“縣域不經(jīng)濟(jì)”的表現(xiàn)有兩種：一種是投入難以得到足夠多的產(chǎn)出，第二種是產(chǎn)出難以得到足夠的收益。前者可稱之為“投入不經(jīng)濟(jì)”，后者則可稱之為“產(chǎn)出不經(jīng)濟(jì)”。在這種背景下，想要破解“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題，既要通過選擇適宜的發(fā)展路徑來避免“投入不經(jīng)濟(jì)”，也要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展方法來避免“產(chǎn)出不經(jīng)濟(jì)”，更要增強(qiáng)政府能力來突破發(fā)展的路徑依賴。
破解“投入不經(jīng)濟(jì)”，要遵循比較優(yōu)勢(shì)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)不符合比較優(yōu)勢(shì)時(shí)，投入的資源越多，所造成的浪費(fèi)可能就越多。因此，縣域發(fā)展必須遵循比較優(yōu)勢(shì)原則，在進(jìn)行大量深度調(diào)研后，再來選擇符合自身實(shí)際情況的產(chǎn)業(yè)。正如習(xí)近平總書記在談到城市發(fā)展時(shí)所指出，“靠幾業(yè)，靠什么業(yè)，都要一把鑰匙開一把鎖，根據(jù)具體情況去定，不能下單子”。以河南省蘭考縣為例，（蘭考縣）地處黃河故道，土地鹽堿度偏高，不適合種植糧食作物，農(nóng)民收入水平很低，曾長期是全省最貧困的縣城之一。后來，科技人員經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐膲A性土壤和相對(duì)干旱的氣候確實(shí)不適合種植糧食作物，但卻非常適合種植蜜瓜。于是，蘭考以新疆哈密瓜為種源，成功培育出適合當(dāng)?shù)胤N植的玉蘭香等多個(gè)蜜瓜品種，時(shí)至今日，蘭考蜜瓜已經(jīng)成為了中國地理標(biāo)志性產(chǎn)品，蜜瓜產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值近6億元，成為了當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)之一。可見，由于遵循了比較優(yōu)勢(shì)的原則，蘭考縣成功地把發(fā)展劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢(shì)。
破解“產(chǎn)出不經(jīng)濟(jì)”，要培育競爭優(yōu)勢(shì)。縱覽全國各地的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，可以很容易發(fā)現(xiàn)，這些縣都有一個(gè)或幾個(gè)產(chǎn)業(yè)在全國乃至全球市場(chǎng)占據(jù)競爭優(yōu)勢(shì)，這種競爭優(yōu)勢(shì)既來源于產(chǎn)品數(shù)量的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，也來源于產(chǎn)品質(zhì)量的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
一方面，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的支柱產(chǎn)業(yè)都有絕對(duì)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。如福建省的晉江市，被稱為“中國鞋都”，2022年鞋服產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值超過3000億元；遼寧省的興城市，年產(chǎn)泳裝1.7億件，約占全國市場(chǎng)份額的40%；湖南省的邵東市打火機(jī)行業(yè)產(chǎn)值近160億元，出口量約占全國的50%；貴州省的正安縣，是中國的“吉他之鄉(xiāng)”，年產(chǎn)吉他600余萬把，占全國市場(chǎng)份額的五分之一，銷售額超過60億元。
另一方面，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的支柱產(chǎn)業(yè)都具有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。除了規(guī)模優(yōu)勢(shì)以外，這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣同樣高度重視技術(shù)優(yōu)勢(shì)。如晉江市的鞋服產(chǎn)業(yè)之所以能夠做到3000億元的龐大規(guī)模，技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮了巨大的支撐作用。晉江全市規(guī)模以上服裝企業(yè)均自行配套了產(chǎn)品研發(fā)機(jī)構(gòu)，全市共有省級(jí)以上研發(fā)中心103家，國家級(jí)技術(shù)中心8家，數(shù)量均位居全國縣域前列。
破解路徑依賴性，要增強(qiáng)能力優(yōu)勢(shì)。由于發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，想要保障發(fā)展效果，縣城就必須形成相較于大城市更強(qiáng)的能力優(yōu)勢(shì)。在招商引資的行動(dòng)上，要更加主動(dòng)；在響應(yīng)企業(yè)的需求上，要更加及時(shí)；在政務(wù)服務(wù)的供給上，要更加高效。以（貴州）正安縣為例，吉他產(chǎn)業(yè)原本并不在該縣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，是正安縣在梳理本地在外人才數(shù)據(jù)庫時(shí)，發(fā)現(xiàn)有大量從事吉他制造的人才，多次主動(dòng)上門招商引資，引導(dǎo)這些人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并出臺(tái)了一系列政策扶持吉他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才創(chuàng)造了“從無到有”的大山奇跡。
在發(fā)展目標(biāo)的堅(jiān)持上，要咬定青山不放松。首先原則上，要堅(jiān)持一個(gè)都不能少。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大城市比縣城更有發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)，縣域衰退是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。然而中國的發(fā)展制度并不會(huì)任由縣域經(jīng)濟(jì)衰退，反而會(huì)在明確功能定位的前提下，始終堅(jiān)持“一個(gè)都不能少”的原則。如在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國家已明確縣城是城鎮(zhèn)化的重要載體。在全國鐵路網(wǎng)絡(luò)布局中，國家也明確20萬人口以上的城市將實(shí)現(xiàn)鐵路覆蓋，50萬人口以上的城市將實(shí)現(xiàn)高鐵通達(dá)。
其次在行動(dòng)上，要堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底。習(xí)近平總書記曾指出，“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。對(duì)縣城而言，要避免發(fā)展規(guī)劃的朝秦暮楚、頻繁變動(dòng)，一旦確定了發(fā)展方向和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，就必須圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育、壯大、創(chuàng)新來開展一切工作，堅(jiān)持一張藍(lán)圖干到底，久久為功，直至取得最后的勝利。
最后在方法上，要堅(jiān)持創(chuàng)新是第一動(dòng)力。想要破解“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題，就必然要解決相應(yīng)的一系列問題，如主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇問題、城市的空間布局問題、政府治理的效率問題等。這里面有些問題，可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，但更多的問題，各縣只能依靠創(chuàng)新這個(gè)第一動(dòng)力，推動(dòng)自身由“投資驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮創(chuàng)新在高質(zhì)量發(fā)展過程中的關(guān)鍵作用。
作為國家發(fā)展的基本單元，縣域興衰與國家命運(yùn)深刻綁定在一起，縣域強(qiáng)則國家強(qiáng)，縣域富則國民富，縣域現(xiàn)代化則國家現(xiàn)代化。面對(duì)“縣域不經(jīng)濟(jì)”難題的挑戰(zhàn)，我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，通過深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，不斷推動(dòng)中國式現(xiàn)代化達(dá)到更高水平。