縣城如何成為鄉村振興支點
對話武漢大學社會學院教授呂德文
本報記者 郝思斯
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(下稱《意見》)，明確了以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展目標和具體任務。
為什么要以縣城為重要載體推進城鎮化？未來縣城該怎么建？城鎮化建設與鄉村振興戰略有怎樣的關系？本報就此推出訪談。
縣城是農業產業鏈延伸、升級的理想集聚地，也是縣城居民和周邊農民的消費集中地
記者：縣城為何成為城鎮化建設的重要載體？
呂德文：縣城是我國城鎮體系的重要組成部分。截至2021年底，我國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，也就是說，我們常說的“城里人”有近三成是住在縣城里的?！兑庖姟烦雠_意味著，今后幾年甚至是相當長一段時間，縣城將成為城鎮化的主戰場，這必將影響中國現代化的進程。
以縣城為重要載體推進城鎮化，首先是基于城鎮化的規律。長期以來，中國的城鎮化主要依靠大中城市拉動。大中城市由于有產業聚集，公共服務水平較高，且市政建設也比較完善，吸引了一大批農村轉移人口，尤其是受過高等教育的高素質人口安家落戶。但近些年來，大中城市的拉動功能已經基本到了一個臨界點，尤其是特大城市對人口的吸納已開始減速。接下來的十年將是我國城鎮化的關鍵時期，有相當一部分人口還是要離開農村進入城市。雖然現在一些大城市尤其是省會城市，在吸納人口上仍有一定空間，但針對的更多是有一定學歷或與城市產業相配套的專業技術類人才，大多數農民很難真正被容納進大城市。在這樣的背景下，我們需要縣城來吸納這些人口，作為中國城鎮化繼續高質量推進的重要空間。
同時，這也是基于鄉村振興戰略的要求。自秦置郡縣，兩千年來，縣城一直是文化、經濟、社會治理輻射向廣袤鄉野的基礎單位。在現代化的歷程中，縣城又承擔著連接城市和鄉村的基本功能。2021年，我國如期打贏脫貧攻堅戰，在此之后的工作重點轉為推動鄉村全面振興，這對鄉村發展提出更高的質量要求，更需要縣城的助力。
從經濟循環看，縣城是農業產業鏈延伸、升級的理想集聚地，也是縣城居民和周邊農民的消費集中地。這一點可以結合日前發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》來理解。市場是分層級的，越到基層，輻射能力就越差，服務功能就越弱。隨著縣城城鎮化的發展，整個市場的輻射能力會增強，簡單來說，農民離市場更近了。以前很多區域農業的發展存在一些問題，例如缺少銷售渠道、中間商壓價、物流不暢導致農產品積壓等。在國內大循環和全國統一大市場建設背景下，推進縣城城鎮化建設，縣級市場、交通、物流和供應鏈建立后，農產品可以實現直接從產地抵達銷售端甚至消費者手中，農民的就近就業、務工經商等問題也隨之解決?？梢哉f，將原本分散在農村的各種經濟要素在縣城集中起來，形成規模效應，并與大中城市形成暢通循環，這是縣城未來發展的重要方向。
從民生需求看，縣城建設發展關系縣城乃至全縣域的民生質量。健全市政公用設施，有利于夯實縣城運行基礎支撐。健全公共服務設施，有利于增進縣城民生福祉。完善環境基礎設施，有利于提升縣城人居環境質量。完善產業配套設施，有利于培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位。由于農村人口密度較低的現實條件，醫療、衛生、文化、體育等公共服務體系只有設置在縣城，才能實現效應最大化。
總的來說，國家提出以縣城為重要載體的城鎮化，反映的是我國城鎮化逐步從高速發展轉向高質量發展，更加關注就地就近城鎮化。
通過推進以縣城為重要載體的城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局早日形成
記者：以縣城為重要載體的城鎮化和以大中城市為載體的城鎮化，是怎樣的關系？
呂德文：以縣城為重要載體的城鎮化和以大中城市為載體的城鎮化，存在顯著差異。大中城市城鎮化的主要轉移人口是大中專畢業生。近些年，一些省會城市放開了落戶限制，也還有一定的學歷條件。但縣城城鎮化的主要轉移人口是農民和農民工，具有就近城鎮化的特征。把縣城建設當作一個重要的著力點，有助于緩解一部分超大城市、特大城市功能過度集中、中心城區人口過度集聚的問題。
需要明確的是，以縣城為重要載體的城鎮化和以大中城市為載體的城鎮化，并不是替代關系?！兑庖姟分攸c講了縣城的建設發展，并不意味著未來就不再重視大城市的發展。相反，通過推進以縣城為重要載體的城鎮化，更有助于促進大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局早日形成。
在中國，從頭部的特大城市到大中小城市，再到縣城，再到農村村莊，共同構成了一個“生態體系”。生活在縣城的居民，可以為了更多更好的就業機會選擇去更大的城市，原來生活在大中城市的居民，到了一定階段，也可以選擇退回到縣城，甚至退回到村莊。當縣城城鎮化發展到比較成熟的階段后，在大中小城市和小城鎮協調發展的“生態體系”中，可以自如地實現人員流動的良性循環。對于廣大人民群眾來說，想往哪去流動，到哪里去買房、落腳、就業、安家，都有了更多的選擇。
記者：《意見》提出“因地制宜補齊縣城短板弱項”，這里說的短板弱項有哪些？未來推進縣城的建設發展需要注意哪些問題？
呂德文：當前，我國城鎮化已轉向高質量發展的新階段，縣城城鎮化卻仍存在較為明顯的短板，比如產業發育不足、市政公用設施不完善、公共服務供給總量不足質量不高、環境基礎設施缺口較大、城鄉發展融合度不高等。對此，《意見》都提出了針對性的指導意見，例如在“強化公共服務供給，增進縣城民生福祉”部分，提出包括全面改善縣域普通高中辦學條件，扶持護理型民辦養老機構發展，建設全民健身中心、公共體育場、健身步道、社會足球場地、戶外運動公共服務設施等。特別是在當前常態化疫情防控的背景下，補足基層醫療短板迫在眉睫，因此，《意見》提出推進縣級醫院(含中醫院)提標改造，提高傳染病檢測診治和重癥監護救治能力。
盡管當前縣城建設中存在不少短板，辯證地看，這些短板其實就是未來工作的著力點，也是蘊藏的潛力點。長遠來看，無論是城鎮化發展的趨勢演化，還是人口流動發生的變化，以縣城為重要載體的城鎮化，動力都十分強勁，空間非常廣闊。
縣城發展的目標，不是建成一個新的、高標準的大城市，而應該是提供更好的、適合進城農民的基礎設施和公共服務，讓縣城成為吸引人的地方。除了提升基礎設施、公共服務的水平外，縣城吸引和留住人口，也需要產業的發展。縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同?！兑庖姟诽岢霾煌愋涂h城的發展方向，正是說明縣城城鎮化不能照搬固定模式，必須因地制宜。
需要注意的是，推進縣城的建設發展，不意味著要把所有的資源都過度集中在縣城，未來工作中既要發揮縣城的中心作用，也要處理好縣城與鄉村、地級市之間的關系。
以縣城為重要載體的城鎮化要兼顧新型城鎮化和鄉村振興目標，真正實現城鄉融合發展
記者：《意見》提出要堅持以人為核心推進新型城鎮化，如何理解？
呂德文：推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，正是基于以人民為中心的發展思想?，F階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而農村恰是發展不平衡不充分的主要地區。我們現在的各項工作，無論是鄉村振興還是縣城城鎮化，歸根到底是順應億萬農民對美好生活的向往。
在近些年的研究中我們發現，現在年輕的新生代農民和農民工有很強的生活方式轉型的需求。舉例來說，第一代在城市務工的農民工，很多人看似是在城市工作，其實很像在城市里“種地”——每天努力工作、省吃儉用，把掙到的錢存起來拿回家。所以他雖然在城市務工，但并沒有實現城市的生活方式。而觀察今天的新生代農民，很多人即便是在農村種地，但也追求的是城市的生活方式，例如很多人不再選擇曾經面朝黃土背朝天的耕作形式，而是通過家庭農場、經營企業、引入科技的方式在種地，對生活方式也有更高的需求。對于留守農村的農民，縣城應該為他們提供各種城市生活方式的基本元素，讓他們不僅獲得基本生活保障，還可以在當地社會環境中維持體面的、現代的生活，能夠安居樂業，享受發展紅利。
從戰略層面來說，要讓農業農村真正成為穩定器和蓄水池。在推進以縣城為重要載體的城鎮化過程中，農民家庭可以通過合理安排家庭勞動力，通過半工半耕的家庭生計模式，以及亦城亦鄉的生活方式，最大限度地增加家庭收入，減少家庭開支，從而維持縣城的城市生活。簡言之，就地城鎮化的優勢是讓農民在進城的同時，仍然保留回鄉的退路。這一有彈性的，且同時享受城市和農村發展紅利的以縣城為重要載體的城鎮化方式，是建立在城鄉融合發展基礎之上的。
歸根到底，以縣城為重要載體的城鎮化要兼顧新型城鎮化和鄉村振興目標，真正實現城鄉融合發展。在可預期的將來，哪怕我國完全達到中等發達國家的城鎮化水平，仍然有數量龐大的農民需要依靠農業和農村生活?？h城建設并不僅僅是要服務那些進城人口，更要服務仍然留守農村的人口。唯此，以縣城為重要載體的城鎮化才具有可持續性，才能真正發揮農村作為中國現代化的壓艙石和蓄水池的作用。