開啟我國地名管理的新時代
——寫在新《地名管理條例》頒布之時
劉連安 《 人民日報 》( 2022年04月22日 第 12 版)
地名與人類文明相伴而生。從地理學(xué)角度來說，地名屬于基礎(chǔ)地理信息，人們參與經(jīng)濟社會活動都需要用地名指示地理方位。從語言學(xué)角度來說，地名屬于專有名詞，每個地名都有對應(yīng)的讀音、文字書寫形式和含義。地名中體現(xiàn)著人們對美好生活的期盼，沉積著生產(chǎn)生活的印記，記錄著自然地理特征和人文風(fēng)貌。原《地名管理條例》1986年頒布以來，時間過去了30多年，祖國大地舊貌換新顏，人民群眾生活水平大幅提高。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，黨和國家對地名工作提出了更高要求，人民群眾對地名服務(wù)有了新期待。為順應(yīng)時代要求，進一步做好我國地名管理工作，日前國務(wù)院公布了新修訂的《地名管理條例》(以下簡稱《條例》)。這是我國加強和創(chuàng)新社會治理工作中的一件大事，對進一步優(yōu)化地名環(huán)境，便利群眾生產(chǎn)生活，更好地傳承保護地名文化具有里程碑式的重要意義。
《條例》具有很多與時俱進的新特點，以下幾個方面內(nèi)容值得我們高度關(guān)注。
一是提升了對地名管理的定位。地名是領(lǐng)土主權(quán)的象征。國家對某一地域的管轄首先體現(xiàn)在按照自己的意志進行命名并推廣使用。比如，我國對一些島礁的命名，就宣示著國家主權(quán)。另一方面，地名與人民生活息息相關(guān)，尤其是行政區(qū)劃、住宅區(qū)等地名，群眾日常頻繁使用，社會關(guān)注度高。因此，地名管理工作具有很強的政治性、政策性。《條例》第四條明確規(guī)定：“地名管理應(yīng)當(dāng)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。”“地名管理應(yīng)當(dāng)有利于維護國家主權(quán)和民族團結(jié)，有利于弘揚社會主義核心價值觀，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化。”這充分體現(xiàn)了加強地名管理的重要意義。《條例》對地名管理工作的準(zhǔn)確定位符合時代要求，對于進一步做好地名工作影響深遠。
二是對地名管理的范圍進行了明確。地名類型繁多。大至自然地理實體，小到街路巷。《條例》對地名管理的對象進行了清晰界定。第三條列出了8類納入管理范圍的地名類型：自然地理實體名稱；行政區(qū)劃名稱；村民委員會、居民委員會所在地名稱；城市公園、自然保護地名稱；街路巷名稱；具有重要地理方位意義的住宅區(qū)、樓宇名稱；具有重要地理方位意義的交通運輸、水利、電力、通信、氣象等設(shè)施名稱；具有重要地理方位意義的其他地理實體名稱。其中的城市公園、自然保護地名稱是以前未明確納入，根據(jù)管理需要納入的地名類型，而對住宅區(qū)、樓宇名稱等則限定“具有重要地理方位意義的”，明確了政府進行地名管理的邊界。
三是進一步理順了地名管理體制。由于地名類型繁多，數(shù)量龐大，地名管理工作涉及自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)缺姸嗖块T，需要根據(jù)新時代加強國家治理體系和治理能力建設(shè)的要求，進一步理順地名管理體制，實現(xiàn)科學(xué)、高效、協(xié)調(diào)管理。《條例》規(guī)定：國務(wù)院民政部門負責(zé)全國地名工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院外交、公安、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、文化和旅游、市場監(jiān)管、林業(yè)草原、語言文字工作、新聞出版等其他有關(guān)部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)相關(guān)的地名管理工作。對在地名管理工作中各部門如何相互協(xié)調(diào)、配合，《條例》也做出了安排。例如，地名命名、更名后，批準(zhǔn)機關(guān)要在規(guī)定時間內(nèi)按權(quán)限報送備案，由地名行政主管部門公告；國務(wù)院民政部門統(tǒng)一建立國家地名信息庫，公布標(biāo)準(zhǔn)地名等信息。這些規(guī)定有利于規(guī)范地名審批，有利于加快地名信息的傳播，有利于提供更好的地名公共服務(wù)，有利于倡導(dǎo)全社會規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)地名，符合我國新發(fā)展階段對地名管理工作的要求。
四是管理程序更加規(guī)范，也更加科學(xué)、民主。《條例》對地名命名、更名的程序進行了規(guī)定，明確機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等申請地名命名、更名應(yīng)當(dāng)提交申請書，申請書應(yīng)當(dāng)包括命名、更名的方案及理由，地理實體的位置、規(guī)模、性質(zhì)等基本情況及其他材料。《條例》規(guī)定：“行政區(qū)劃的命名、更名，應(yīng)當(dāng)按照《行政區(qū)劃管理條例》的規(guī)定，提交風(fēng)險評估報告、專家論證報告、征求社會公眾等意見報告。其他地名的命名、更名，應(yīng)當(dāng)綜合考慮社會影響、專業(yè)性、技術(shù)性以及與群眾生活的密切程度等因素，組織開展綜合評估、專家論證、征求意見并提交相關(guān)報告。”這些規(guī)定確保能廣泛聽取社會各界的意見，也使地名命名、更名過程成為匯聚智慧、凝聚共識的過程。這樣的方式將對防止地名命名、更名中的“任性”發(fā)揮重要作用。
五是強調(diào)對優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化的保護。優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化屬于民族文化遺產(chǎn)。傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化是全社會的共同責(zé)任。在地名命名、更名過程中，人們的社會價值、文化取向等思想觀念自然會融入地名中，因此優(yōu)秀傳統(tǒng)地名蘊藏了寶貴、豐富的文化內(nèi)涵。例如，我國有很多帶有“寧”字的地名，表達出期盼安寧的美好愿望。寧波、寧國、咸寧、豐寧、撫寧，都是這樣的地名。由于地名具有較好的穩(wěn)定性、繼承性，很多在社會其他領(lǐng)域已經(jīng)難覓蹤跡的社會觀念、地理特征、語言習(xí)慣沉淀在地名中，讓今天的人們還能了解到歷史上多彩的自然、文化現(xiàn)象，這使老地名成為人類文明的記憶。例如，青島一名讓我們知道此地曾經(jīng)植被茂密綠樹成蔭，鶴壁一名告訴我們曾有鶴生活在此地。由于具備上述特征，地名的文化意義受到世界各國的重視。2007年第九屆聯(lián)合國地名標(biāo)準(zhǔn)化大會暨第二十四次聯(lián)合國地名專家組會議確定，地名屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，適用《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。我國作為世界文明古國，擁有豐富的地名文化遺產(chǎn)。在城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)當(dāng)大力保護、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化，賡續(xù)文化傳統(tǒng)。《條例》的第四章對如何做好地名文化公益宣傳，研究、傳承地名文化進行了較為詳細的規(guī)定。要求：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強地名文化遺產(chǎn)保護，并將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護范圍。”另外，《條例》第十條規(guī)定：“具有重要歷史文化價值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，一般不得更名。”這些措施有利于優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化的保護，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化。
六是強化了監(jiān)督保障措施，確保《條例》各項規(guī)定的有效落實。《條例》第五章在加強對地名管理工作的監(jiān)督方面進行了比較詳細的規(guī)定。例如，第三十條規(guī)定：縣級以上人民政府地名行政主管部門和其他有關(guān)部門對地名管理工作進行監(jiān)督檢查時，有權(quán)采取下列措施：詢問有關(guān)當(dāng)事人，調(diào)查與地名管理有關(guān)的情況；查閱、復(fù)制有關(guān)資料；對涉嫌存在地名違法行為的場所實施現(xiàn)場檢查；檢查與涉嫌地名違法行為有關(guān)的物品；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。《條例》第六章對違反相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任進行了明確。例如，第三十四條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府地名批準(zhǔn)機關(guān)違反本條例規(guī)定進行地名命名、更名的，由其上一級行政機關(guān)責(zé)令改正，對該批準(zhǔn)機關(guān)負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”這些規(guī)定為確保《條例》的落實提供了有力保障。
《條例》中的新規(guī)定、新措施還有很多，都是順應(yīng)時代發(fā)展特點，廣泛聽取社會各界意見，在多年地名工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上總結(jié)凝練而成的。我們相信，《條例》的修訂出臺將有力提升我國地名管理工作水平，為服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮重要作用。
(作者為民政部地名研究所副所長、研究員)