【奮進新征程 建功新時代·偉大變革】
南四湖公益訴訟案件進入了今年的最高檢工作報告。南四湖指的是微山湖、昭陽湖、獨山湖、南陽湖，匯納了魯蘇皖豫4省8市的53條河流，涉及3萬多平方公里的流域，1266平方公里的湖面，200多萬群眾沿湖生活。因處四省交界，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)“一邊治理、一邊破壞”的現(xiàn)象，背后更是事關(guān)漁民上岸的安置生計、沿湖企業(yè)的排放達標(biāo)等一系列問題。
這是由最高檢直接立案，自檢察公益訴訟制度建立以來規(guī)模最大、難度最高、社情最為復(fù)雜的一場公益訴訟治污攻堅戰(zhàn)。“這不是一個案子，它是‘打包’了200多件南四湖流域相關(guān)公益訴訟案件的一場戰(zhàn)役。”最高檢有關(guān)負責(zé)人說。
2015年，處理這類案件的檢察公益訴訟進入探索階段，2017年該制度正式確立，到如今，短短七年間，檢察公益訴訟從無到有，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也闖出了解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護的中國新路。
1.創(chuàng)建新制度
在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，侵犯消費者權(quán)益、環(huán)境污染、問題奶粉、地溝油等公共事件曾一度頻發(fā)，這些問題侵權(quán)范圍廣、持續(xù)時間長、受害人數(shù)多，導(dǎo)致公共利益長期受損。與傳統(tǒng)保護私益的訴訟不同，針對這些現(xiàn)象更需要沒有直接利害關(guān)系的組織或個人，立足于保護公共利益提起公益訴訟。
公益訴訟最先從民事訴訟法破題。2012年8月修改的民事訴訟法規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。沿著環(huán)保和消費兩大主線，消費者權(quán)益保護法、環(huán)境保護法賦予了社會組織以公益訴權(quán)。
然而最初的破冰過去后，公益訴訟并未如愿井噴。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害案件取證難度大、訴訟成本高，環(huán)保組織普遍難以承擔(dān)高昂的司法鑒定費用。
時代呼喚有責(zé)任、也有能力的“國家隊”擎起公益訴訟的大旗。
作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)自誕生之日起，就代表著國家利益和公共利益。同時，檢察機關(guān)在專業(yè)人員配備、法律知識資源、調(diào)查取證職權(quán)等方面，都具有明顯優(yōu)勢，被認為是提起公益訴訟的最適當(dāng)主體。
2014年10月，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。會議強調(diào)，在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)。
2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，授權(quán)最高檢在北京等13個省(區(qū)、市)開展為期兩年的公益訴訟試點。
探索有了來自頂層設(shè)計的依據(jù)。2015年12月，山東省慶云縣人民檢察院將當(dāng)?shù)卦h(huán)保局訴至法院，激活了試點后的首例行政公益訴訟案。慶云縣檢察院在審查當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)涉嫌污染環(huán)境罪案時，發(fā)現(xiàn)慶云縣原環(huán)保局雖早已知情涉事企業(yè)的污染行為，卻違法批準(zhǔn)其進行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期，于是向該局發(fā)出了檢察建議。但慶云縣原環(huán)保局仍然怠于監(jiān)管，因此被推上了被告席。法院支持檢察機關(guān)的全部訴訟請求，并責(zé)令慶云縣原環(huán)保局依法履職。
在此后的兩年時間里，試點地區(qū)檢察機關(guān)積極投入檢察公益訴訟實踐，共辦理公益訴訟案件9053件，挽回直接經(jīng)濟損失89億余元，督促違法企業(yè)或個人賠償損失3億余元。
2.探索新領(lǐng)域
多樣化的試點探索充分校驗了制度設(shè)計的可行性。2017年6月，全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，檢察公益訴訟踏上了全面實施的新征程。
僅2018年，全國檢察機關(guān)就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。截至2018年11月，全國基層檢察院實現(xiàn)了公益訴訟辦案“全覆蓋”，單獨的公益訴訟部門即第八檢察廳在最高檢內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中應(yīng)運而生，檢察公益訴訟迎來“爆發(fā)式”發(fā)展。
在此基礎(chǔ)上，2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢強調(diào)不僅要把法律明確賦權(quán)領(lǐng)域案件辦好、辦扎實，還要積極辦理群眾反映強烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。
公共利益不能等！這些新探索領(lǐng)域有的涉及特殊群體，如北京市海淀區(qū)檢察院針對向未成年人銷售香煙問題，發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，推動職能部門整改，促進在全市范圍開展集中整治，助力為學(xué)生創(chuàng)造無煙成長環(huán)境。
有的新領(lǐng)域?qū)I(yè)性很強，如2019年以來，江蘇省蘇州市吳中區(qū)檢察院針對轄區(qū)古墓葬保護現(xiàn)狀，先后向相關(guān)文物保護單位制發(fā)了6份檢察建議。董份、韓世忠、王鏊、秦儀等先賢的墓地和祠堂，陸續(xù)得以修繕完善。
有的新領(lǐng)域面向新的時代命題，如針對手機App違規(guī)收集個人信息問題突出、網(wǎng)絡(luò)侵害肆虐等問題，多地檢察機關(guān)加大公益訴訟辦案力度，推動個人信息保護法落地落實。
而這些新領(lǐng)域公益損害問題共同的特點是：國家利益或者社會公共利益遭受嚴重侵害或者存在重大侵害危險，人民群眾反映強烈；現(xiàn)有行政執(zhí)法制度機制嚴重失靈或者存在明顯短板；沒有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過普通民事、行政、刑事訴訟有效實現(xiàn)公益保護等。
新領(lǐng)域的拓展使公益訴訟檢察工作邁上了新臺階。2020年，全國檢察機關(guān)對群眾反映強烈的新領(lǐng)域公益損害問題立案2.7萬件，公益訴訟檢察的“等”外領(lǐng)域探索，有些已在法律層面落地實施。比如未成年人保護法和個人信息保護法等，都專門設(shè)立了公益訴訟條款。
3.彰顯新效能
“檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著眼于促進國家和社會治理，在辦案過程中深刻分析公益受損原因，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列說，檢察機關(guān)要通過辦案督促行政機關(guān)等主體更好地履行法定職責(zé)，激活現(xiàn)有公益保護機制，形成公益保護合力，推動治理體系進一步完善。
近年來，檢察機關(guān)一直在探索預(yù)防性公益訴訟，監(jiān)督對象也從“已造成公益損害的”拓展到“損害還沒發(fā)生但存在損害公益重大風(fēng)險的”。
2019年9月，湖北省恩施州下轄的宣恩縣檢察院發(fā)現(xiàn)，兩家外賣平臺及其入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未在網(wǎng)上公示量化分級信息，且部分入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未公示食品經(jīng)營許可證。宣恩縣檢察院向縣市監(jiān)局發(fā)出檢察建議，但對方并未按照檢察建議全面整改。2020年5月，該院向法院提起行政公益訴訟，請求判令縣市監(jiān)局對兩家外賣平臺依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。
“被告不服，一審?fù)彆r說他們沒有接到一起關(guān)于外賣的投訴，也沒有發(fā)生過一起食品安全事故。”恩施州檢察院第六檢察部副主任譚支差和同事們論證：第一，食品安全隱患不以發(fā)生直接損害后果為評定標(biāo)準(zhǔn)，且案涉的不公示行為本身就導(dǎo)致了食品安全隱患的存在。第二，不公示行為違反了法律規(guī)定。最終法院判決支持檢察院訴請。
在最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝看來，用最小的治理成本實現(xiàn)最精準(zhǔn)的風(fēng)險防控是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。“公益訴訟要通過及時有效發(fā)現(xiàn)并糾正可能造成公益侵害危險的行政違法行為，進而督促強化對民事違法風(fēng)險的行政監(jiān)管。抓前端、治未病，要從出發(fā)點和落腳點兩個方面去堅持預(yù)防為主”。
檢察公益訴訟聚焦群眾身邊事，回應(yīng)公共訴求，經(jīng)過幾年不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)成為人民群眾美好生活的守護者。
(本報記者 陳慧娟)