我國生態環境法律法規框架體系已基本形成
生態環境部將有序擴大按日計罰適用范圍
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生態環境部將有序擴大“雙罰制”、按日計罰、信用懲戒等處罰機制的適用范圍；同時充分借鑒民法典的立法經驗，積極開展生態環境領域法典化研究論證，進一步完善環境立法模式，逐步減少生態環境法律法規之間的矛盾與沖突，為執法工作提供更有力保障。
□ 本報記者 郄建榮
“目前，我國生態環境法律法規框架體系已基本形成，并已基本實現各環境要素監管主要領域全覆蓋。”生態環境部法規與標準司有關負責人近日在接受《法治日報》記者采訪時說，生態環境領域立法始終堅持用最嚴格的制度保護生態環境，用立法保障更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的綠色發展，堅持改革與立法相結合，保證生態環境領域重大改革于法有據。
對于生態環境立法中存在的不足，這位負責人也沒有回避。他說，其中的突出問題包括法律規定重復嚴重、法律適用沖突較多、部分領域尚存立法空白等。
下一步，在填補法律空白的同時，生態環境部將有序擴大“雙罰制”、按日計罰、信用懲戒等處罰機制的適用范圍；同時充分借鑒民法典的立法經驗，積極開展生態環境領域法典化研究論證，進一步完善環境立法模式，逐步減少生態環境法律法規之間的矛盾與沖突，為執法工作提供更有力保障。
體現保護優先理念
截至目前，生態環境領域由生態環境部門負責組織實施的法律有14件，行政法規30件，部門規章88件，強制性環境標準203項。這位負責人透露，僅“十三五”期間，在生態環境部的推動下，水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法、核安全法、環境保護稅法、生物安全法6部法律以及建設項目環境保護管理條例、環境保護稅法實施條例等兩部行政法規完成了制修訂。同時，還推動環境污染刑事犯罪、環境民事侵權損害、環境民事公益訴訟、檢察公益訴訟、生態環境損害賠償等10多件環境司法解釋的制修訂。出臺了20多件部門規章。
這位負責人說，生態環境法律法規框架體系已成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，生態環境領域立法對生態環保工作的引領、規范和保障作用日益凸顯。2015年修訂實施的環境保護法，將環境保護是基本國策寫入法律，將原環境保護法中的“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”，修改為“使經濟社會發展與環境保護相協調”，鮮明體現了“保護優先”的立法理念。
這位負責人說，堅持用最嚴格的制度保護生態環境，在近年來的立法中表現得越來越突出。“2017年修改的水污染防治法，大幅提高了罰款數額。2018年新制定的土壤污染防治法對部分嚴重違法行為實施既罰單位、又罰個人的‘雙罰制’，將處罰落實到人。”這位負責人說，2020年修改的固體廢物污染環境防治法，進一步明確衛生健康、生態環境等部門的監管職責，突出醫療衛生機構、醫療廢物集中處置單位等主體責任，并完善應急保障。
此外，針對飲用水安全問題，修訂后的水污染防治法要求公布有毒有害水污染物名錄；土壤污染防治法提出了農用地分類管理和建設用地準入等監管制度。
這位負責人告訴《法治日報》記者，為確保重大改革于法有據，生態環境部積極配合開展改革涉及的有關立法工作，其中包括環境保護稅法的出臺等。“十三五”期間，30多項涉及生態文明建設的改革方案相繼出臺。
最近5年，生態環境部還推動發布實施了《中央生態環境保護督察工作規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》以及《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》。這位負責人說，生態環境領域立法堅持落實生態環境領域黨政同責要求，黨內生態環境法規已成為生態環境領域立法的重要組成部分。
法律規定重復嚴重
近年來制修訂的生態環境法律法規在完善監管制度、健全政府責任、提高違法成本、推動公眾參與等方面有了重大突破，解決了一部分實踐中存在的突出問題。但綜觀整個生態環境法律體系，仍然存在一些問題。
“按環境要素分別立法的立法模式致使部分監管制度交叉重疊。”這位負責人說，這一問題主要表現在法律規定重復嚴重。環境保護法與水、大氣、固體廢物等單項法在基本原則、基本制度存在重復，大氣、水、固體廢物等單項法之間在監督管理體制、公眾環境權利義務、環境影響評價與“三同時”、環境規劃與標準、現場監督檢查、查封扣押、按日計罰等方面的規定存在大量重復。
同時，法律適用沖突較多。這位負責人告訴《法治日報》記者，2017年根據“放管服”改革要求，國務院取消了環保設施竣工驗收許可，改為由企業自主驗收。據此，建設項目環境保護管理條例和大氣污染防治法、水污染防治法相繼作出修改，而環境噪聲污染防治法于2018年12月才對有關條款做出調整，固體廢物污染環境防治法到2020年4月才完成修訂(2020年9月1日才生效)。“在這兩年多的過渡期中，如果企業同時產生大氣、水污染物和固體廢物，對大氣和水的污染防治實施，只需企業自主驗收，固體廢物的污染防治實施，仍應報生態環境部門審批。”這位負責人說，這給生態環境執法和企業守法都帶來了一定的困擾。
此外，應對氣候變化、排污許可、生態環境監測、有毒有害物質環境管理、電磁輻射防護等部分領域立法空白仍然存在。
據這位負責人介紹，少數生態環境領域對違法行為懲治力度仍然偏弱也是一個問題。環境噪聲污染防治法、放射性污染防治法等法律法規制定較早且未及時修改，處罰條款震懾力度不足。現行生態環境法律法規還存在著約束政府行為的法律制度不夠完善、環保社會監督法律機制不夠健全、立法精細化程度有待提高等問題。
整合體系填補空白
針對生態環境領域立法中存在的問題，生態環境部將從整合體系、填補空白等方面進行完善和解決。
這位負責人向《法治日報》記者透露，未來，將加快推動噪聲、海洋環境、長江保護、黃河生態保護和高質量發展、排污許可、環境監測以及應對氣候變化、保護生物多樣性等重點領域法律法規的制修訂。
據介紹，2020年10月，長江保護法已經全國人大常委會二審。環境噪聲污染防治法、環境影響評價法和海洋環境保護法等3部法律修訂時間表已經確定，正按程序全力推進。排污許可管理條例和海洋石油勘探開發環境保護管理條例即將提請國務院常務會審議。
這位負責人透露，生態環境部已向國務院報送了生態環境監測條例、有毒有害化學物質環境風險管理條例、放射性同位素與射線裝置安全和防護條例等3部行政法規制修訂草案。此外，生態環境部還在抓緊推動制修訂碳排放權交易管理等行政法規，研究起草有關生物多樣性保護、黃河生態保護和高質量發展、環境教育等方面的立法。
他說，在建立健全生態環境領域黨內法規，加強生態文明體制改革法制保障，推動生態環境損害賠償、自然保護地、生態保護紅線、環保信用評價、區域污染防治等方面生態環境部均有立法考慮，以確保重大改革措施于法有據。
這位負責人指出，生態環境立法將推動落實嚴懲重罰生態環境違法行為的要求，完善生態環境違法行為的法律責任，強化行政責任、刑事責任和民事責任綜合運用，構建以行政責任為主，刑事責任和民事責任相互補充的法律責任體系；創新法律責任承擔方式，有序擴大“雙罰制”、按日計罰、信用懲戒等處罰機制的適用范圍，探索生態修復、連帶責任、懲罰性賠償等新型的法律責任承擔機制。
同時，將完善生態環境法律制度之間的銜接協調，提高生態環境立法質量。其中包括完善對政府行為的約束機制，健全生態環境治理領導責任體系；完善社會監督機制，健全生態環境治理全民行動體系；完善環境經濟政策法制化，健全生態環境治理市場體系等。