下放的權力成了“燙手山芋”

——一個經濟強鎮“擴權”后的苦惱(上)

　　在中央簡政放權的大背景下，多地推行“強鎮擴權”試點，權力往基層下放的力度很大，但有的地方在接收過程中，出現了權力“斷鏈”問題。半月談記者在山西省晉城市巴公鎮采訪了解到，自2013年被劃為全省轉型綜改擴權強鎮試點以來，先后有市、縣兩級10個部門的54項權力下放到該鎮，但由于承接不了，其中44項權力被閑置，不但沒有激發出應有活力，反而造成了不少管理“盲區”，導致工作混亂，引發群眾不滿。

　　權力下放多半“曬太陽”

　　巴公鎮位于晉城市澤州縣，全鎮戶籍人口6.2萬，鎮區常住人口3萬，多年來形成了以煤炭、冶金、化工和裝備制造為支柱的產業結構，規模以上企業20多家，小企業100多家，GDP超過50億元，有“太行第一鎮”的美譽。

　　然而，環境污染、產業結構不合理等一系列問題，也使巴公鎮的發展后勁不足，轉型壓力不斷增大。為此，2013年山西省決定在巴公鎮實施轉型綜改擴權強鎮試點。晉城市、澤州縣先后將市縣兩級發改、土地、規劃、財政、安監等10部門6大類、54項權力下放到巴公鎮。

　　晉城市發改委綜改辦一位負責人表示，這些行政許可及審批權限下放得很徹底，權力直接交給鎮里使用，賦予了巴公鎮更多發展自主權。但巴公鎮許多干部表示，權力下放并沒有產生預想的效果，反而變成了沉重的“負擔”。“雖然上級的出發點是好的，但放權步子邁得太大，沒有考慮到鎮級政府的實際情況，很容易導致‘權力放羊’。”一位干部說。

　　據了解，巴公鎮干部隊伍年齡嚴重老化，學歷層次偏低，全鎮100多名干部只有13人具有全日制專科以上學歷，城建、土地、規劃、安監等方面的專業技術人員幾乎沒有，只能讓一些業務能力不強的中專生來行使部分審批權，有的1個人要承接幾個部門的權力，而且上級部門很少給予指導。而像行政執法12項、園林5項、人防6項、規劃3項、住建8項等更多下放的權力，因為承接不了而處于閑置“斷鏈”狀態。

　　“權力‘斷鏈’非常可怕，因為上級部門不再管了，鄉鎮又管不起來，這就會形成‘權力真空’，特別像巴公這樣的工業重鎮，安全生產和環保壓力很大。”一位鎮政府負責人說，如果管理跟不上，會產生巨大的發展隱患。

　　關系難理順導致“處處違法”

　　截至目前，巴公鎮實際承接的只有發改、經信、住建等部門的10項權力。但即便這10項權力也是勉強承接，各種關系并沒有理順，導致在實際運行中障礙重重。本來權力下放后，巴公鎮引進3億元以下符合政策的產業項目，只要鎮上蓋了章，市縣兩級各部門就會一路綠燈，但事實上很多事項直接對應省里的廳局，而廳局只認市里的章，不認鎮里的章，導致以前需要蓋的章現在還是一個也少不了。

　　記者了解到，晉城市對權力下放出臺的是指導性文件，沒有做具體說明，加上相關政策無法配套，巴公鎮所做的很多探索也并不被相關部門認可，這使巴公鎮從權力下放前的“處處碰壁”變成了現在的“處處違法”。如為了防止出現項目腐敗，巴公鎮建立了自己的招投標平臺，但所招投標的項目得不到上級部門認可，難以實施；住建部門將所有權力都下放給巴公鎮，巴公鎮則在所有能推向市場的環節，都聘請有資質的專業機構來做，但住建部門認為是違法的。

　　此外，有些下放的權力上下交叉，客觀上也形成了“明放暗不放”；有的因為對接不暢，只能沿用舊的審批模式。巴公鎮有一個市屬工業園區，其規劃由晉城市規劃局負責，澤州縣和巴公鎮無權管理，但巴公鎮有的招商引資項目落戶在園區內，這種交叉導致了項目審批困難重重。“我們落地的是一個年產92萬噸納米復合材料的轉型項目，達產后可為地方創造利稅26億元，現在廠區即將建成投產，但規劃許可證就是不給辦，我們反而變成了違法企業。”蘭花納米新材料園的一位負責人說。

　　目前，巴公鎮已經對22個工程項目進行了備案批復，辦理選址意見書4個、建設用地許可證1個、建設工程規劃許可證1個、節能認定書6個、實施許可證1個、質量監督注冊證1個，這些已辦結的行政審批手續能否得到上級部門認可還是未知數。“現在各部門都在說巴公鎮的工作沒有一處不違法，我們也不好向領導反映，你一說別人就認為你在爭權，所以工作開展很艱難。”巴公鎮一位干部說。

　　權力下放需“勒得住韁繩、騎得住馬”

　　目前，隨著中央推行簡政放權，各地都在加大權力下放的力度，但權力對于基層來說就像一匹“烈馬”，如果“騎得好”，會使經濟社會發展駛上“快車道”；但一旦“脫韁”，則危害巨大。

　　專家表示，巴公鎮權力“承接難”的案例非常典型，類似情況在全國各地都不同程度存在，有的是權力承接后運轉不暢，有的是權力無法承接而被收回，也有的和巴公鎮一樣出現權力閑置，這都說明權力下放需要“量體裁衣”，既要靈活設計放權模式，也要完善相關配套措施。

　　中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱表示，從目前的鄉鎮實際情況來看，地方政府在權力下放時不宜“冒進”，應該堅持分類下放的原則，像婚姻登記之類的便民事項權限可以直接下放，而像行政審批、監管之類的權力則更適合通過成立分局、分中心等方式間接下放，做到權力“為我所用”，而不是“給我所用”。

　　巴公鎮部分干部表示，權力下放是好事，但很多權力直接下到鎮目前存在不少困難，一是鎮級政府人數有限、人才缺乏，承接難度大；二是法無授權不可為，鎮級政府被賦權以后的很多探索并沒有政策、法律依據，有的甚至與現有政策法律相違背，因此設立分局是更容易操作的放權方式，既能為鄉鎮發展提供優質服務，也能避免鄉鎮為權所困。

　　在這方面，山西省介休市義安鎮的探索比較成功。義安鎮是全國25個經濟發達鎮行政體制改革試點之一。2012年，介休市國土、公安、環保、規劃、安監等五個部門成立了分局為義安鎮提供相關審批服務，義安鎮黨委參與5個分局局長的任命和考核，這種模式取得了良好的效果。近年來，該鎮有14個重大工業項目、3個大型農業項目落地，45個民生、基礎設施項目建成竣工，總投資200億元，2013年GDP達205億元，財政收入7.8億元。

　　“改革以后義安鎮的投資環境得到了很大優化，我們有什么審批事項，相關分局馬上就會介入。”義安鎮鎮長鹿人杰說，以前需要幾個月的審批事項現在只需要幾天，五六年沒落地的項目半年就辦完所有手續，很多企業都主動打電話表示想來投資。(半月談記者 王奇)

有了獨立“金庫” 添了發展“包袱”

——一個經濟強鎮“擴權”后的苦惱(下)

　　在試點轉型綜改擴權強鎮后，山西省晉城市巴公鎮有了獨立財權，并于2013年12月設立了鎮級“金庫”。然而，“自己掙錢自己花”并非想象中那么美，巴公鎮反而因為收支相抵、應入庫收入“短斤少兩”等問題，導致很多以前能干的事現在不敢干。

　　“金娃娃”抱起來“燙手”

　　據介紹，巴公鎮設立鎮級“金庫”后，財政收入主要來自稅收分成和非稅收入兩部分：一是在現有財政支付體制下，巴公鎮范圍內所有企業上繳稅收的縣留成部分實行鎮、縣三七分成；二是土地出讓金、排污費等8項收入，除上繳國家和省級以外，市、縣分成部分全部留在巴公鎮“金庫”。

　　“一開始以為撿了個‘金娃娃’，但真正抱起來才知道，這個‘金娃娃’太‘燙手’。”巴公鎮一位負責人說，去年鎮稅收分成3195萬元，但幾乎全部用來彌補了縣財政應付未付的不足。

　　此外，應入庫的非稅收入也出現了“短斤少兩”。該負責人告訴記者，土地出讓金、排污費、價格調控基金等征收主體為市、縣政府部門，鄉鎮不具有征收資格，因此非稅收入采取的是市縣征收后返還的方式，但在執行過程中，是否返還和返還多少的隨意性很大，去年澤州縣僅返還了一部分非稅收入，今年有好幾項至今未返還一分錢。

　　“在目前經濟下行的大背景下，財政增收壓力很大，再加上低保、救助、人員增資等硬性支出不斷增加，我們將面臨收不抵支的窘境，獨立財政飯并不好吃。”這位負責人說。

　　獨立財權變成“跛腳鴨”

　　根據試點之初的規劃，2014～2015年，巴公鎮將啟動41個項目，但由于資金、土地等問題，這些承諾事項基本都未兌現，原本打算利用財政資金籌建融資平臺，也面臨無錢可用。有些工作沒干成不說，還激化了村鎮矛盾。

　　巴公鎮東四義村一位村干部向記者抱怨：“當初鎮政府以承諾返還土地出讓金的方式，鼓勵我們村將原村辦水泥廠倒閉后留下的50多畝地出讓蓋樓，也改善村民居住條件。現在我們搞起來了，當初承諾返還的出讓金卻泡了湯。”

　　“縣里早就返還給鎮上了，但我們找不到政策依據返給村里。”巴公鎮相關負責人說，長期拖欠導致村民意見很大，村鎮關系也很緊張，“現在是‘白花花的銀子’變成了‘燙手山芋’，想盡快脫手政策卻不支持。”

　　更讓人尷尬的是，巴公鎮“金庫”運行依托的是鄉鎮財政所，但財政所只有15人，不足以承擔專業的財政職能，導致巴公鎮財政已連續兩年沒有被縣財政列入預算范圍。

　　這位負責人還告訴記者，除了上述問題，在發展中遇到的最大困難是財權得不到發展空間的支撐。改革之初，澤州縣政府為巴公鎮試點擴權強鎮配套了專門的土地管理制度改革方案，在不占用基本農田和不突破用地指標的前提下，可通過實現耕地“先增后用”、工礦廢棄地“先轉后用”、宅基地整治“先建后拆”，滿足城鄉一體化發展的用地需求。

　　為此，巴公鎮先后復墾土地1800多畝，但實際使用過程中卻得不到山西省國土廳的批復，用地難問題至今無法解決，許多產業項目和搬遷項目前期規劃早已完成，可是無法開工。

　　鑒于種種困難，巴公鎮政府已經向澤州縣政府建議，將巴公鎮財政收支重新納入全縣的大盤子中予以統籌考慮。

　　財權下放需先“建渠”后“放水”

　　專家表示，目前多地都在試點“強鎮擴權”，一些沿海發達地區還在此基礎上試點“鎮改市”、小城市培育等，下一步將面臨財權下放和成立鎮級“金庫”問題，因此巴公鎮遇到的困難具有警示意義。

　　財政部財科所副所長白景明、中國社科院財經戰略研究所副研究員汪德華等專家指出，財權下放雖然可以解決鄉鎮財權事權不匹配問題，但搞不好也會面臨很大的風險，因此在下放鄉鎮獨立財權之前，一定要做好充分準備。

　　首先，在財權完全下放之前，一定要全面準確評估鎮級政府的發展能力、投資規模、風險應對等方面的水平，防止因為能力不足而出現收不抵支、無力發展的情況。同時要圍繞財權的運行詳細梳理相關環節涉及的政策、法律，據此做好頂層設計和制度配套，以免因相互抵觸造成財權運行“卡殼”。

　　其次，在稅收分成和非稅收入的返還上，要通過地方人大審議等方式確保形成剛性制度，避免隨意化。同時要加強鎮財務隊伍建設，確保財權下放之前，鎮級政府具備財權承接能力，使鄉鎮財政依法規范運行，避免出現財務漏洞和滋生腐敗。

　　再次，鎮級政府有了獨立財權和發展自主權后，可能會積極搭建融資平臺籌集資金，加劇鄉鎮債務風險。因此，財權下放鎮級要有效防范金融風險，設定債務底線，嚴格限定舉債程序和資金用途，把債務分門別類納入全口徑預算管理，實現借、用、還相統一。(半月談記者 王奇)