“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)之一：溫州龍港鎮(zhèn)

　　根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案，“鎮(zhèn)改市”即將開閘。雖然此前已有不少地方進(jìn)行了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的探索，但離“鎮(zhèn)改市”還有距離。那么“鎮(zhèn)改市”到底如何改？這一改革又會帶來怎樣的影響？為深入解讀這一改革舉措，半月談網(wǎng)記者采訪了國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任張占斌。

　　記者：此次新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，“鎮(zhèn)改市”是一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，對此應(yīng)如何理解？

　　張占斌：我想這是新型城鎮(zhèn)化一個很自然的發(fā)展結(jié)果。不管是在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃中，還是李克強(qiáng)總理的講話中，都提到一個意思，就是我們將來要增加一些新的城市。我國現(xiàn)在有600多個城市，而按照規(guī)劃，到2020年，要解決1億人的進(jìn)城問題，現(xiàn)有城市規(guī)模不能無限擴(kuò)大，尤其在現(xiàn)在一些城市已經(jīng)不堪重負(fù)的情況下，增加新的城市就是必然選擇。這些新的城市從何而來？“鎮(zhèn)改市”就是一個重要的途徑。

　　另一方面，在改革開放過程中，一些鎮(zhèn)發(fā)展很快，產(chǎn)業(yè)聚集，人口規(guī)模達(dá)到數(shù)十萬，農(nóng)業(yè)所占比重已很小，不管是從規(guī)模上還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，都儼然是一個城市，但在行政序列里，它仍然是一個鎮(zhèn)，這就造成當(dāng)?shù)毓芾砗头?wù)跟不上，發(fā)展受到束縛。我們到一些大的鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研時，處處能感受到這種“人大衣服小”“腳大鞋子小”的不適應(yīng)。所以，“鎮(zhèn)改市”也是現(xiàn)實(shí)的必然要求。

　　記者：“鎮(zhèn)改市”會給當(dāng)?shù)貛砟男?shí)際的變化？

　　張占斌：鎮(zhèn)和市的區(qū)別，不僅僅在規(guī)模上，更在功能上。一般來講，鎮(zhèn)涉及更多“三農(nóng)”方面的功能，而市則側(cè)重城市管理、服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的功能，因此在行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會管理權(quán)等各方面，鎮(zhèn)和市都存在差別，比如鎮(zhèn)就缺乏市對應(yīng)的財權(quán)，致使規(guī)模膨脹后一些公共服務(wù)無法很好提供，一些公共設(shè)施難以建設(shè)。同時，政府部門的配備和人員的編制，也受制于鎮(zhèn)的建制，不能隨著人口增長、事務(wù)增多而調(diào)整，從而帶來許多很實(shí)際的問題，比如幾十萬的人口，派出所人員還是那么幾個，人手不足、經(jīng)費(fèi)不夠，各種證件、手續(xù)難以盡快辦理，治安上也增加了風(fēng)險。“鎮(zhèn)改市”之后，這些問題都有望解決。

　　記者：“鎮(zhèn)改市”會不會改變原來的行政級別、行政區(qū)劃、隸屬關(guān)系？

　　張占斌：這個不能一概而論。有的可能就是把名稱改一下，行政級別、行政區(qū)劃、隸屬關(guān)系都不變；有的可能就獨(dú)立出去了，行政區(qū)劃和隸屬關(guān)系都會發(fā)生改變，行政級別也升格了。具體如何，需要根據(jù)各個鎮(zhèn)以及所在地區(qū)的實(shí)際情況來確定。

　　記者：在您看來，“鎮(zhèn)改市”的難點(diǎn)主要在什么地方？

　　張占斌：上面說到，“鎮(zhèn)改市”可能有兩種改法，一種是從原來的上級政府那里脫離出來，一種是不脫離出來。顯然的，如果要單獨(dú)脫離出來，那涉及的問題會比較多，阻力也會比較大。如果不脫離出來，這個由鎮(zhèn)改成的市，到底享有哪些權(quán)限，它和上級政府的關(guān)系如何處理，它和其他鎮(zhèn)的區(qū)別在哪里，它的功能設(shè)置、編制多少又該按照什么標(biāo)準(zhǔn)來確定等等，這樣一些問題都亟待回答，也是改革中的難點(diǎn)。還有一些更現(xiàn)實(shí)、更直接的問題，比如“鎮(zhèn)級市”官員的上升通道如何解決？我們在一些省直管縣改革試點(diǎn)調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)毓賳T干得好的想調(diào)到所在的市，市里不愿意要，因?yàn)檫@個縣不是市里管的，想調(diào)到省里，又不現(xiàn)實(shí)。類似的問題，“鎮(zhèn)級市”可能同樣要面對，或許只有在試點(diǎn)過程中慢慢摸索解決。

　　記者：對其他地方來說，要具備哪些條件，才能有“鎮(zhèn)改市”的可能？未來會有很多鎮(zhèn)改成市嗎？

　　張占斌：我理解，現(xiàn)在我們討論“鎮(zhèn)改市”，主要是指東部或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鎮(zhèn)。隨著經(jīng)濟(jì)水平提高和城鎮(zhèn)化發(fā)展，這些地方人口和產(chǎn)業(yè)集聚，過去萬把人，至多三五萬人，現(xiàn)在擴(kuò)展到了十萬甚至幾十萬，同時GDP總量很大，稅收很多，產(chǎn)業(yè)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，這些鎮(zhèn)最有條件也最可能改為市。那么有多少這樣的鎮(zhèn)呢？據(jù)不完全統(tǒng)計，人口在10萬人以上的鎮(zhèn)，全國約有200個，這些鎮(zhèn)被稱為“特大鎮(zhèn)”，它們改市的條件總的來說要成熟一些。還有一些鎮(zhèn)，或者是由于有重要的資源，或者是處于重要的地理位置，或者是出于別的原因國家要對其進(jìn)行扶持，也可能設(shè)立“鎮(zhèn)級市”，但不會是主流。我認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”要避免“一窩蜂”，不會一下子大面積鋪開，就像現(xiàn)在做的，先挑一些比較典型的鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，如果搞得好，再逐步推廣。

　　記者：“鎮(zhèn)改市”對中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展會不會是一個很大的促進(jìn)？

　　張占斌：在我國，中小城市特別是小城鎮(zhèn)總體發(fā)展不理想。這里面有其自身的原因，如發(fā)展定位不準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)層次低、規(guī)模小，公共服務(wù)跟不上難以吸引人口集聚等，但也有制度安排方面的原因，如城市權(quán)限和發(fā)展資源，多按行政級別配置，中小城市尤其是鎮(zhèn)，發(fā)展受到諸多制約。與此同時，我國現(xiàn)在又非常需要中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展起來，因?yàn)榇蟪鞘腥藵M為患、不堪重負(fù)，將來接納新市民，中小城市和小城鎮(zhèn)的任務(wù)很重。所以這次國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，明確以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。“鎮(zhèn)改市”是其中的一項(xiàng)試點(diǎn)，旨在探索賦予一些已經(jīng)發(fā)展起來的鎮(zhèn)更大的權(quán)限、更多的財力、更完備的機(jī)構(gòu)配置，使它們能夠按照城市來進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、管理，獲得更大的發(fā)展空間。這對試點(diǎn)鎮(zhèn)肯定是一種極大的支持和激勵，對別的小城鎮(zhèn)發(fā)展也會有很大的促進(jìn)作用，因?yàn)檫@給它們打開了一條成為真正城市的新路。

　　記者：如何看待“鎮(zhèn)改市”這一改革對整個新型城鎮(zhèn)化的意義？

　　張占斌：新型城鎮(zhèn)化“新”在哪兒？我曾經(jīng)寫過一篇文章，談了自己的看法。我認(rèn)為有六個“新”，即新核心、新理念、新動力、新方式、新格局、新重點(diǎn)。其中新重點(diǎn)是指更加重視制度建設(shè)和創(chuàng)新。沒有制度創(chuàng)新，城鎮(zhèn)化還是只能走老路，而“鎮(zhèn)改市”，無疑就是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，擔(dān)負(fù)著探索“創(chuàng)新行政管理和降低行政成本的設(shè)市模式”的任務(wù)，包括如何加快中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展、怎樣完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、行政管理體制如何改革等重大問題，希望這一探索能提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這可以說是“鎮(zhèn)改市”更為深遠(yuǎn)的意義。(半月談網(wǎng)記者 高遠(yuǎn)至)

　　新聞背景：

　　國家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在提速。記者從權(quán)威渠道獲悉，一直備受關(guān)注的國家級城鎮(zhèn)化試點(diǎn)名單已經(jīng)進(jìn)入最后的審批環(huán)節(jié)，將于12月底之前公布。

　　國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長徐林表示，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)名單的確定兼顧公平和均衡原則，涵蓋東部沿海和中西部地區(qū)城市。試點(diǎn)內(nèi)容包括探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，探索多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的設(shè)市模式。值得一提的是，作為此次試點(diǎn)重點(diǎn)內(nèi)容之一，建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，將在“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)進(jìn)行。