新華社馬尼拉8月8日電（記者聶曉陽）一位菲律賓朋友曾告訴記者，馬尼拉的交通堪稱“煉獄”。作為菲律賓經(jīng)濟(jì)心臟，這座城市卻像一位心律不齊的老人，交通隨時可能因一場事故、一輪大雨、一次施工而陷入癱瘓。在這里和許多其他城市，交通失序與基礎(chǔ)設(shè)施滯后如同霧霾般籠罩著人們?nèi)粘Ｉ畹拿總€角落。
在其他國家大刀闊斧推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之時，菲律賓卻患上了無法持久協(xié)調(diào)開展國家建設(shè)的“慢性病”，即國家在行政治理方面缺乏能夠穿越選舉周期、打破派系博弈的有效制度。
2021年7月21日，行人在菲律賓馬尼拉街頭的積水中前行。新華社發(fā)（烏馬利攝）
難解決的擁堵，不落地的規(guī)劃
8月4日，清晨五點半，馬尼拉灣尚未褪盡夜色，大馬尼拉地區(qū)塔吉格市比庫坦一帶的公交站已排起長龍。三公里外一座高架橋下，嘈雜的吉普尼（菲律賓特有的一種公共交通工具，起源于吉普車改造）、摩托車、卡車與工程車擠作一團(tuán)，發(fā)動機(jī)低啞呻吟。城市尚未蘇醒，堵車卻已開始。
吉普尼在塵土中緩慢“爬行”，捷運列車因電力或信號故障一再延誤。有人諷刺說，馬尼拉的節(jié)奏不由鐘表控制，而是由紅燈與故障列車決定。
2021年7月21日，車輛在菲律賓馬尼拉街頭的積水中前行。新華社發(fā)（烏馬利攝）
根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和媒體報道，馬尼拉單程通勤時間平均超過50分鐘，一些上班族甚至超過兩小時。據(jù)荷蘭TomTom汽車導(dǎo)航公司發(fā)布的2023交通指數(shù)，馬尼拉的交通擁堵狀況在全球387座城市中最嚴(yán)重。有機(jī)構(gòu)估算，大馬尼拉地區(qū)每日因交通擁堵經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)35億菲律賓比索（約合6100萬美元），如果不采取干預(yù)措施，到2035年這一損失或達(dá)54億比索（9400萬美元）。菲律賓國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展署也承認(rèn)，交通系統(tǒng)的低效率已成為制約國家生產(chǎn)力與吸引投資的頭號障礙。
菲律賓前任政府曾提出大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的“建設(shè)，建設(shè)，建設(shè)”計劃，承諾每年至少把國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%用于基建；馬科斯領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)政府則承諾“建設(shè)更好更多”的基礎(chǔ)設(shè)施，計劃投入9.5萬億比索（1656億美元）發(fā)展道路、鐵路、港口、機(jī)場與數(shù)字網(wǎng)絡(luò)。大馬尼拉地鐵、南北通勤鐵路、南呂宋高速等宏圖，似乎為這座城市描繪了脫胎換骨的未來。
然而，截至2025年年中，原定年底前完成測試并部分啟用的捷運列車MRT-7仍未完工，通車最快也要到2027年；曾備受矚目的馬卡蒂地鐵項目因管轄權(quán)糾紛而胎死腹中；原計劃2022年通車的機(jī)場高速橋因部分路段權(quán)屬與征地問題一再推遲。菲地方政府更迭、征地糾紛、腐敗疑云與工程管理能力不足，讓一個個計劃變得模糊。基礎(chǔ)設(shè)施成了自稱“規(guī)劃者國度”的菲律賓難以落地的政治承諾之一。
地鐵夢破碎：馬卡蒂地鐵的失敗
在大馬尼拉地區(qū)的心臟地帶，馬卡蒂市地鐵項目2018年就正式立項，被視為該市開啟基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化新篇章的標(biāo)志。然而，7年過去，地面依舊擁堵，地下卻從未真正開始掘出一鍬土。
2019年3月30日，在菲律賓馬卡蒂市，孩子們參與“地球一小時”活動。新華社發(fā)（魯埃勒·烏馬利攝）
故事最初始于激情與雄心。金融之都馬卡蒂希望在全菲首創(chuàng)由地方政府主導(dǎo)的地鐵系統(tǒng)，線路全長大約10公里，設(shè)站10個，配有現(xiàn)代化調(diào)度中心和車輛段。政府合作企業(yè)菲律賓基建開發(fā)控股公司從外國引入資金與技術(shù)，2020年前后已完成地質(zhì)勘察與可行性評估。各方一度信心滿滿，甚至預(yù)測2025年通車試運營。然而，一場突如其來有關(guān)“邊界”的訴訟讓項目埋下衰亡的種子。
菲律賓最高法院2023年裁定：原地鐵路段及多個重要站點所處土地在法律上屬塔吉格市，而非馬卡蒂市。地鐵路線并非地圖上一條線那么簡單，法院裁定意味著馬卡蒂不再擁有行政許可、財政撥款、基礎(chǔ)設(shè)施管理等關(guān)鍵權(quán)力，項目必須“重新設(shè)計與重構(gòu)路線”。馬卡蒂失去了控制權(quán)，菲律賓基建開發(fā)控股公司也在這一刻看清了現(xiàn)實。
菲律賓基建開發(fā)控股公司今年5月2日正式宣布退出與馬卡蒂市政府的合資協(xié)議，認(rèn)定“項目在經(jīng)濟(jì)與運營方面已不具可行性”，同月把馬卡蒂市政府告上新加坡國際仲裁中心，要求賠償。這份退出聲明，其實等同于馬卡蒂地鐵項目的公開訃告。
今年6月23日，馬卡蒂時任市長阿比·比奈在卸任前與這家企業(yè)簽訂一份無法確認(rèn)數(shù)額的賠償協(xié)議，被媒體稱為“午夜協(xié)議”，即在權(quán)力交接臨界點草草收尾的政治和解。然而，新任市長、前任市長的親姐姐南希·比奈以“預(yù)算不足”為由撕毀協(xié)議。她在記者會上直言：“我們在90天內(nèi)根本無力支付。”這番話在否定和解的同時，也宣告馬卡蒂市不愿繼續(xù)背負(fù)這一項目的債務(wù)。
此刻的馬卡蒂地鐵項目，幾乎已完全喪失復(fù)活條件。四座大山壓頂：其一，菲律賓基建開發(fā)控股公司的退出與合同終止，等于宣判死刑；其二，法院裁定項目核心設(shè)施不再處于馬卡蒂市治下，使馬卡蒂市既無法簽發(fā)執(zhí)照，也無法出資建設(shè)；其三，財政不可持續(xù)，新一屆政府拒絕履行高額賠償協(xié)議，本質(zhì)上是拒絕承認(rèn)上屆政府對項目的政治投資；其四，法律與仲裁風(fēng)險將長久伴隨未來的任何重啟嘗試，足以嚇退任何理性投資者。
該項目的最終結(jié)果，可能只是一份廢棄的勘探報告、幾張精美的效果圖及一段在馬卡蒂大道地下尚未挖掘的路線。它是菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)史上一條短命的線路，是資本與行政錯配的犧牲品，也是一個城市想要掙脫擁堵命運、卻最終敗給治理現(xiàn)實的哀傷故事。
制度碎片化：馬卡蒂只是冰山一角
馬卡蒂地鐵的命運并非孤立事件，它揭示了菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境的制度根源：治理碎片化、財權(quán)與事權(quán)失衡、政府和社會資本合作(PPP)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性脆弱，以及城市發(fā)展缺乏一體化統(tǒng)籌的深層病灶。這并不是偶發(fā)的行政失誤，而是一系列結(jié)構(gòu)性問題的集中爆發(fā)。
這是2024年4月22日在菲律賓尼諾伊·阿基諾機(jī)場的一處停車場拍攝的被燒毀的車輛。新華社發(fā)（烏馬利攝）
大馬尼拉地區(qū)由16個獨立城市與1個自治市組成，盡管在法律上享有地方自治保障，卻形成了無法跨越的協(xié)調(diào)鴻溝。馬尼拉都市發(fā)展局本應(yīng)發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)作用，卻缺乏立法權(quán)、財政權(quán)與執(zhí)法權(quán)，只能在“協(xié)調(diào)共識”中前行。結(jié)果就是，任何跨市基礎(chǔ)設(shè)施項目都需談判，凡事“逐市審批”，地方議會、社區(qū)居民、土地權(quán)屬紛爭皆可能成為拖延借口。菲律賓管理協(xié)會對此有過精準(zhǔn)總結(jié)：這是一個沒有任何授權(quán)的發(fā)展局。
制度碎片化的背后，是財政制度的掣肘。1991年《地方政府法》雖然帶來了治理去中心化，但地方財政卻長期依賴中央撥款。地方政府收入中超過八成來自中央政府劃撥，其稅收權(quán)限有限，難以獨立支撐大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。馬卡蒂擁有大都會中最強(qiáng)的財政實力，但即便如此也無法獨立承擔(dān)逾百億比索的建設(shè)資金，更難以面對項目風(fēng)險和運營維護(hù)。因此，只能訴諸PPP機(jī)制，將建設(shè)和經(jīng)營權(quán)外包給私營企業(yè)，以融資換設(shè)施。
菲律賓的PPP機(jī)制看似高效，實則漏洞叢生。眾多研究與經(jīng)驗案例指出諸多問題：合約前期準(zhǔn)備不足，風(fēng)險劃分不清，政府缺乏監(jiān)督能力，企業(yè)則往往能力不足或追逐短期回報。馬卡蒂地鐵就是一面鏡子：菲律賓基建開發(fā)控股公司宣稱掌握融資資源，但實際上其財務(wù)狀況屢遭外界質(zhì)疑，嘗試引入外國企業(yè)和資金等多種合作結(jié)構(gòu)，終未敲定。項目融資方案反復(fù)修改，合約執(zhí)行也顯得倉促和隱秘。當(dāng)合作關(guān)系出現(xiàn)裂痕，市議會缺乏真正的制衡能力。最終，項目成了地方選舉周期中的政治賭注，一屆市長簽署“午夜協(xié)議”賠償，下一任卻以“財政不足”為由公開拒絕賠償。
在最基本的土地層面，這一問題更是無解。菲律賓土地制度積弊已久，產(chǎn)權(quán)登記不清、私有與共有并存、征地標(biāo)準(zhǔn)與補償機(jī)制缺失，導(dǎo)致每一塊土地都可能成為法律糾紛的雷區(qū)。馬卡蒂地鐵多個站點與車輛段用地至今仍未完全取得產(chǎn)權(quán)證書，最高法院的裁定進(jìn)一步動搖了項目的法理基礎(chǔ)。一旦涉及跨市征地，每一個議會、每一個社區(qū)的反對都可能讓項目陷入停滯。
馬卡蒂地鐵的失敗，不僅是一個市政項目流產(chǎn)，更是菲律賓都市治理體系的縮影：有夢想、有藍(lán)圖、有投資意向，但沒有有效制度、沒有強(qiáng)力協(xié)調(diào)、沒有健全法規(guī)，技術(shù)再先進(jìn)、融資再龐大，地鐵也只會停留在紙上，如同一條未成形的隧道，穿不透治理的頑石，也抵不過政治的風(fēng)浪。
核心缺陷：隱蔽卻致命
在菲各大城市，總能看到年久失修的路面上，一輛輛私家車、吉普尼、摩托車與巴士裹挾在黯淡的天色與尾氣之間。人們沉默而疲憊，臉上刻著長期困于路上的無聲共識：這不是暫時的技術(shù)性問題，而是被制度毀壞的日常生活。
8月6日，在菲律賓馬尼拉一貧民窟大火現(xiàn)場，居民和消防員參與滅火。新華社發(fā)（烏馬利攝）
事實上，菲律賓并不缺少戰(zhàn)略規(guī)劃。從阿基諾三世執(zhí)政時力推基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目的PPP機(jī)制，到現(xiàn)任政府“建設(shè)更好更多”的基礎(chǔ)設(shè)施計劃，國家層面對交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注從未淡出政府文件與媒體版面。國際資金也不曾缺席，國際組織以及鄰國貸款源源不斷地注入橋梁、鐵路與道路項目之中。正如相關(guān)報告所言：“菲律賓不是缺乏資金或戰(zhàn)略，而是缺乏長期治理定力與跨政府協(xié)作機(jī)制。”
這是一種更加隱蔽卻致命的障礙：規(guī)劃一旦更迭，文件束之高閣；地方與中央、部門與部門之間信息壁壘如墻；一個市長換屆，一個部長調(diào)職，一個執(zhí)政聯(lián)盟動搖，足以讓原本設(shè)計周密的交通工程擱淺、變形甚至流產(chǎn)。
在許多國家，基建項目以十年、二十年為計，而在菲律賓，一項政策的生命周期一般只有幾年。不少當(dāng)政者更傾向于推動能在自己任期內(nèi)剪彩的“快速項目”，而不是為后任鋪路的長期規(guī)劃。加之地方政治勢力割據(jù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏全國一盤棋的調(diào)度能力。大馬尼拉地區(qū)至今沒有統(tǒng)一的交通管理權(quán)威，各城市各自為政，公共交通系統(tǒng)嚴(yán)重碎片化，軌道交通的銜接更像拼圖游戲。
這種“缺乏治理定力”的表現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在技術(shù)層面，更深埋于文化與制度習(xí)慣之中。菲律賓交通部一名前顧問曾形容：“我們像是在泥濘中建高速公路，用紙片拼火車系統(tǒng)。”不連續(xù)的治理使得原本技術(shù)上可行、資金上有保障的項目在執(zhí)行過程中百孔千瘡。
此外，跨政府的協(xié)作機(jī)制匱乏更是長期頑疾。許多軌道交通項目的選址、征地、審批過程需地方政府配合，而地方政府往往考慮選票、派系、家族利益等因素作政治權(quán)衡；企業(yè)與居民的反對、缺乏補償機(jī)制的協(xié)調(diào)機(jī)制，也讓許多項目陷入“永不動工”的循環(huán)。甚至在項目推進(jìn)過程中，不同部門還不時出現(xiàn)“互不買賬”的情況——規(guī)劃與財政部門各自為政，交通管理機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位缺乏同步機(jī)制，共享信息與明確責(zé)任幾乎是奢望。
在越南、泰國等周邊國家大刀闊斧鋪軌建橋之時，菲律賓卻患上了一種制度性“慢性病”：無法開展持久而協(xié)調(diào)的國家建設(shè)。這并非缺乏愛國者、缺乏工程師，而是國家在行政治理方面缺乏能夠穿越選舉周期、打破派系博弈的有效制度。
長久的被殖民經(jīng)歷也留下了交通系統(tǒng)的基礎(chǔ)缺陷。從圍繞美軍而設(shè)的道路，到以教堂和市政廳為軸心的市政規(guī)劃，菲律賓的城市格局早已注定了打造“現(xiàn)代化交通”之路的艱難。更可怕的是，制度并未真正更新。現(xiàn)代國家的骨架未被搭建，決策、規(guī)劃、執(zhí)行之間的縫隙始終未被縫合。
城市像身體，交通則是血脈。在馬尼拉、宿務(wù)、達(dá)沃這樣的城市中，每天成千上萬人被困在路上，浪費的不只是時間和汽油，還包括國民經(jīng)濟(jì)的效率、人民生活的尊嚴(yán)與國家前行的動力。要改變這一切，需要的不只是更多的橋梁、地鐵與高速公路，更關(guān)鍵的是“看不見的基礎(chǔ)設(shè)施”。它們不會出現(xiàn)在新聞圖片中，卻是決定這個國家能否擺脫“慢性病”的關(guān)鍵。